第二，“两依”的适用范围不同。

　　依规治党是针对中国共产党8800多万名党员和440多万个党组织而言的，而对党员和党组织以外的人员没有适用性。依法治国面对的是近14亿中国公民和国家组织、政党组织、社会组织的，其中包含中国共产党党员和党组织在内。

　　第三，“两依”的功能作用不同。

　　《中国共产党党内监督条例》规定：各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用。同时，根据《中国共产党纪律处分条例》的规定，对党员的惩处限于警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍。这是基于党员的政治身份作出的，不涉及党员的公民权利。不过，政党是以共同政治理想、信念、信仰为纽带而组成的政治集合体，由信仰而结合，因信仰而分离。因此，对于一个已经失去信仰的人，开除出党已经是最大的惩罚了。

　　法律是全体公民和组织都要遵循的行为规范体系。对于犯罪、违法、侵权等行为，依法治国所运用的法律会有针对性地施以不同的惩罚方式，以维护社会公正、稳定社会秩序。法律的惩罚是有形的，可以限制人身自由、剥夺财产和政治权利，最严重的甚至可以判处死刑、剥夺生命。这是党规和其他任何社会规范都不具备的。

　　第四，“两依”的要求标准不同。

　　依规治党所运用的党内法规严于国家法律。这个“严”，是由中国共产党的先锋队性质所决定的。这个“严”，既体现在党的各种规章制度内容上，也体现在要求党员更加模范遵守国家法律上。当然，党规严于国法，强调的是党规对党的组织和党员的要求比一般群众更加严格，而非指定罪量刑上的不一致。

　　依法治国所运用的国家法律高于党内法规，这个“高”指向国家法律是所有人和组织的行为规则。在现代法治国家，法律具有基础性作用，全体公民必须遵守法律规定。党员也是国家公民，一样不能突破法律划出的底线，不允许存在有法外特权的特殊党员。

　　需要强调的是，宪法是国家根本大法，是一切法律制度的根基。党内法规和其他的国家法律，都必须遵守宪法，坚持和贯彻宪法确立的基本原则。同时，党内法规不能与国家法律相冲突，二者必须是统一的。

　　总之，依规治党和依法治国有着明显的区别，绝不能把党内法规和国家法律相混淆，更不能以党内法规代替国家法律。

　　注重“两依”衔接协调

　　真正形成互补互利效应

　　党的十八届四中全会要求，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。对依规治党和依法治国进行协调，基于“两依”的一致性和区别性，为的是让“两依”之间保持张力和协调性。

　　从一致性来看，有必要发挥党内法规和国家法律各自的优势，真正形成互补互利的效应。党内法规与国家法律的衔接和协调，不仅要求党内法规和国家法律不相冲突，更要求合作共赢。

　　例如，中国共产党是国家的领导力量，直接行使一定的国家公权力，如党管干部、党管意识形态等。由于党规与国法都涉及这方面的关系调整，当这些方面的立法滞后或立法条件尚不成熟时，就可以也应该先制定党规。党规实行一段时间后，当立法条件成熟时，就应及时将党规转化为国法。为此，党内法规工作机构与国家立法机构应保持经常的联系和沟通，建立定期情况通报和协商沟通机制。

　　从区别性来看，党内法规制度和国家法律法规在不同领域发挥作用，二者不可相互替代。但现在的问题是，存在纪法不分、以纪代法的情况。例如，党内对领导干部个人重大事项报告包括财产申报的规定，虽然对不实申报有处分的威慑，但自身缺乏检查监督的程序标准，而且这种核查必然牵涉金融、房产等部门的合作，把它作为一项国家法律规定更有合理性。又如，我们既不能用国家制裁替代党内处分，也不能以党内处分替代或减轻法律制裁。一段时间里，有些党员领导干部犯罪后因党纪处分逃避了法律制裁，或者得到较轻的法律处理，这不仅削弱法律威严，还损害了党在人民群众中的形象。

　　新形势下，有必要进行清理协调的工作，做到纪法分开。凡是应由法律作出规定和应由法律处理的，党内法规和组织就不应作出规定，更不要越俎代庖。协调清理党规、国法交叉重叠的工作，需要持续长期地进行。

　　对依规治党和依法治国进行协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循。主要包含五个方面的内容：一是既要在党内法规项目规划上与国家法治建设的总体目标、具体安排相配套，又要在内容上与国家相关法律规范相协调；二是发挥党内法规制度更加及时灵活、更具针对性的优势，把国家法律法规不便于作出规定的问题，及时以党内法规制度形式予以严格的纪律规定；三是有些内容可能直接由国家法律法规来规定，执行效果更好，就不要什么事情都由党内法规来规定；四是对已经有法律法规规定的内容和事项，党内法规制度就不必重复了；五是对党内法规制度的执行情况进行经验总结，并适时将经过实践检验、适应形势发展的党内法规制度转化为国家法律法规，以增强约束力和强制力。

　　（作者为国家行政学院一级教授）

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责任编辑： 李洁琼