原题：重点生态区“产业再造”有何烦恼？

　　◆占国土面积53%的重点生态功能区的676个县市区，一些传统产业需关停并转，但产业新动能不足

　　◆ 针对生态功能区考核差异化不够，基层担心考核“吃亏”

　　◆ 随着产业准入负面清单实施，产业禁、限将成“硬杠杠”，但生态补偿不到位

　　◆ 考核评价“不唯GDP”不等于“不要GDP”，而是要实现“分场比赛”：开发区域与开发区域比，生态功能区与生态功能区比，并配套不同的考核评价标准

　　◆ 国家重点生态功能区考核权重，应向生态环保、绿色产业发展、扶贫开发成效等倾斜

　　关于“重点生态功能区”

　　重点生态功能区是我国提高生态产品供给能力、保障国家生态安全的重点区域。目前，我国纳入重点生态功能区的县市区已有676个，占国土面积的53%，这些地区相对落后，但承担着经济发展与生态保护双重使命。

　　近日，《瞭望》新闻周刊记者调研了解到，随着调结构、去产能进程加快，部分重点生态功能区已进入“产业再造”阶段：一些传统产业因不符合生态保护要求、区域功能定位，需关停并转或限制准入，旧有增长动力在消退；新产业总体规模偏小，仍处于培育阶段，支撑发展的产业新动能仍显不足。

　　本刊记者采访发现，对于重点生态功能区而言，“产业再造”期既是付出转型代价的阵痛期，也是产业结构调整的关键期。基层地方干部和相关专家建议，在严格产业准入的同时，国家应从传统产业升级改造、新产业培育发展两方面着力，推动符合绿色发展要求的产业成为区域经济社会发展新支点。

　　就业民生双重转型压力

　　在陕南部分地区，《瞭望》新闻周刊记者采访发现，作为南水北调中线工程水源地，目前基层干部群众已普遍形成“保障清水供京，也是保护自己母亲河”的共识。但同时，作为秦巴山区连片特困地区，陕南生态保护与加快发展之间的矛盾突出，在倾力保证供水大局前提下，经济发展与群众持续增收也面临考验。

　　汉中市南水北调办主任王义频为本刊记者介绍说，近年来为了保护生态环境，汉中主动作为，取缔和关停企业90多家，每年影响利税近20亿元，而关闭前该市2014年地方财政收入仅有40亿元。

　　不仅在工业领域，在农业方面，转型代价也不小。陕西省商洛市南水北调办公室副主任杨卫说，作为山区，商洛占农村人口1/3的养殖户，因划定禁养或限制区而放弃养殖。养殖户以年均5%的速度减少，人均收入减少千元左右。

　　地处秦巴山区腹地的重庆市城口县曾经“一锰独大”，锰矿及相关产业利税一度占当地财政收入7成以上，高峰时“吃锰饭”的人口近万人。近年来由于市场不景气，加之地方为保护生态主动调整，2013年以来城口县关闭了全县2/3的锰矿井。县经信委主任王广坦言，产业调整伴随着阵痛，在这期间，锰矿相关行业有3000多人临时失业，政府财政不仅减收，还要补偿关闭矿井，这成了新的财政负担，让本就薄弱的基层财力压力更重。

　　在部分重点生态功能区，在主动淘汰高污染、高耗能、产能过剩产业的同时，一些资源节约型、环境友好型的替代产业也在培育中，但总体仍处于投入阶段，规模偏小，带动力不强，难以支撑区域经济持续发展。

　　“三峡移民搬迁以来，县里100多家工矿企业关闭破产，产业空虚问题一直很突出。曾有一段时间，全县产业几乎是‘一煤独大’，既不健康更无法持续。”重庆市奉节县发改委副主任韩礼刚说，煤矿等企业按照“去产能”要求，大部分要被关闭，旧有产业规模在萎缩。特色效益农业、农产品加工业等新产业总体还处于投入期，同时受制于规模小、缺少龙头企业或龙头项目带动等因素，虽然有了发展规划，但具体实施还有难度。

　　本刊记者采访发现，也有一些地区在实施产业结构调整中，GDP、财政收入等经济指标并不难看，重要原因还是依靠交通、房地产等固定资产投资在拉动经济指标，而绿色经济发展的成效还没有完全体现出来，需要有一个较长时间的培育期。

　　基层干部考核顾虑难打消

　　基层干部坦言，严格产业准入，实现绿色发展，是重点生态功能区转型的必然选择和方向。但不少人也有担忧：目前针对生态功能区考核差异化不够，一些地方的工业经济指标等与开发区域还在同台“比武”。担心负面清单实施后，在考核上“吃亏”。

　　“从内心来讲，我们愿意把主要精力和资源投入到绿色、环保的产业上来，将一些高耗能、技术落后的产业逐步淘汰。”在实施产业限制准入政策时，一些基层干部心里也犯难，“但从现阶段来看，禁、限产业也在贡献着财税收入，吸纳了不少就业人口。如果关停并转，工业产值、财税萎缩，考核上过不了关，地方干部也不好向上面交代。”

　　基层干部向《瞭望》新闻周刊记者坦言，作为生态功能区域，虽然近年来上级考核评价体系也在调整，但GDP、财政收入、工业增加值等指标权重仍然很重，而且对总量和增幅都有考核，“一些干部面对污染、耗能产业时，口头上说要调整结构，甚至关停并转，但心里又认为不能关，真的很矛盾。”

　　采访时，基层干部向本刊记者呼吁，实施产业准入负面清单要和调整考核“指挥棒”直接挂钩，这样才能打消基层顾虑，坚定地方政府向绿色产业转型的信心。

　　“考核评价‘不唯GDP’不等于‘不要GDP’，而是要实现‘分场比赛’：开发区域与开发区域比，生态功能区与生态功能区比，并配套不同的考核评价标准。”云南省绥江县县长马康凤认为，国家重点生态功能区考核权重，应向生态环保、绿色产业发展、扶贫开发成效等倾斜，做到科学考核、合理考核。

　　生态“硬杠杠”遭遇补偿“软指标”

　　《瞭望》新闻周刊记者在部分重点生态功能区采访发现，随着产业准入负面清单实施，产业禁、限将成为“硬杠杠”，一些地区旧有的增长动能在消退，新的产业培育并成为支撑区域发展新动力，还需要一段相对较长的时间，在这个过渡期，就更需要国家、省级完善生态补偿机制，鼓励地方转型发展。

　　综合一些地区基层干部观点，目前生态补偿还存在一些问题：

　　一是生态补偿投入不足，补偿范围窄、标准偏低，难以完全体现重点生态功能区为生态建设、绿色发展做出的贡献。以林业领域的天然林保护为例，在一些地区，按照政策，群众种植生态林，一年仅有每亩15元的管护经费；种植经济林的，还无法享受生态补贴。而农民造经济林一般3年才能见效，后续销售、自然灾害防控等还会遇到不少问题，增绿之后如何“守绿”依然是不小的难题。

　　二是补偿方式简单，主要集中在中央、省级财政转移支付上，缺乏流域间、区域间横向生态补偿。碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式还处于起步阶段，规模较小。2015年甘肃省在石羊河流域曾试点开展农户间水权交易，武威市凉州区完成交易241起，交易水量468万立方米，交易金额约98万元，规模还比较小。

　　更进一步看，各地生态补偿标准、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。这些都是对重点生态功能区完善生态补偿机制的制约因素。

　　基层干部向本刊记者呼吁，要使生态补偿不成为“软指标”，除了要提高投入标准、完善补偿方式、加快生态补偿立法等之外，当务之急还要在两方面着力：

　　首先，在重点生态功能区率先尝试建立生态价值测算指标体系，以全面、科学反映各地生态功能价值。尤其要从国家、省级层面建立统一、权威的指标体系和测算方法，这样才能使生态补偿标准、渠道更加科学化、精准化。

　　其次，在重点生态功能区加紧制定生态质量评估与生态补偿挂钩机制，明确生态补偿奖惩政策导向，使生态稳定、改善的区域得奖励，变差的被惩罚。例如，云南省就通过建立全省环境监测标准化体系，每年公布各地生态质量评估结果，并进行奖惩。

　　2015年度，云南对生态环境变差的9个县扣减生态补偿资金0.98亿元，对变好的21个县奖励0.27亿元，同时将生态考核奖惩原因和结果进行全省通报，取得了很好的效果，有示范价值。

　　“渴望”完善配套政策

　　采访中，一些基层干部群众向《瞭望》新闻周刊记者表示，区域生态化不等于产业空虚化，经济社会发展需要有力的产业支撑。在新旧发展动能转换，产业结构调整的关键期，除了优化政府考核导向、完善生态补偿机制之外，产业培育方面也应重点着力：

　　其一，一些旧有存量产业不能一弃了之，而应该积极推动其转型升级，国家可以考虑设立重点生态功能区产业转型发展引导基金，在提升产品品质、技术改造、节能降耗等方面给予倾斜扶持，在更高门槛、更高水平上实现产业突围。

　　重庆市城口县锰矿资源富集，但以往产品集中在初级、低端领域，产能严重过剩，面临转型升级的重任。“不同于以往的大路货，现在县里企业正在围绕锰基复核合金技术进行科技攻关，这一创新产品研发成功后，可以成为高端钢、特殊钢材的添加剂，附加值高、市场需求旺盛。”王广告诉本刊记者，城口县是国贫县，财力非常吃紧，对这一关键领域的科研项目，地方政府好不容易才挤出了20万元补助，几乎是杯水车薪。类似这样事关转型的关键项目，就应该从国家、市级层面得到更大的扶持。

　　其二，对于符合绿色发展、科学发展要求的新产业，应该结合地方特色和资源禀赋，在强化产业财政扶持的同时，重点从金融、用地、人才等方面着力建立政策体系，引导国有、民营企业积极布局，真正夯实重点生态功能区域产业发展基础。

　　韩礼刚认为，重点生态功能区要实现绿色发展，不能一味盼着国家生态转移支付“输血”，更要靠新兴产业培育实现自我“造血”。例如，奉节地处大巴山区，中药资源丰富，市场潜力大，在实施产业准入负面清单的同时，如果能实施倾斜性政策，推动类似中药研发、加工等企业布局，地方产业转型发展之路，会走得更平稳。（刊于《瞭望》2017年第4期 记者丨李松 吉哲鹏 陈晨）

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责任编辑： 陈俊松