美国地位的重要性也因其年排放占比份额下降而有所减弱。但从当前全球治理的局势看，少了美国参与的《巴黎协定》预期必然大不如前

　　美国新政府会不会退出《巴黎协定》，近期已经成为全球气候治理领域最受舆论关注的问题。

　　3月16日，白宫对外公布了名为《美国优先：让美国再次伟大的预算纲要》的2018财年联邦政府预算纲要报告。3月28日，特朗普总统签署《推动能源独立和经济增长的总统行政命令》，表明特朗普执政团队已将其能源和气候理念转化成了联邦政府的行动。一方面，大幅削减与气候政策和科研项目相关的预算（其中EPA的预算削减超过31%），甚至包括执行多年、口碑甚好的“能源之星”计划和先进能源研究计划（ARPA-E），并停止向绿色气候资金（GCF）提供资助；另一方面，要求直接撤销之前与气候变化相关的4项总统行政命令、立即对《清洁电力计划》相关条款进行审查、解散由白宫经济顾问委员会与管理预算办公室召集的温室气体社会成本机构间工作组（IWG）等。

　　特朗普政府执政还不到百日，当年的“奥巴马气候新政”已被美国联邦政府彻底“删除”。

　　4月底5月初，特朗普政府接连召开有关《巴黎协定》的专门会议，征询幕僚和法律顾问建议。从传出的信息分析，专门会议倾向于美国退出《巴黎协定》。从白宫宣布的时间表看，特朗普很可能在短期内做出是否退出的最终决定。

　　美国会否真的退出《巴黎协定》，甚至退出《联合国气候变化框架公约》？美国的“国家自主贡献”还能否如期实施？没有美国的“全球气候治理3.0时代”会怎样？对这些问题，需要作出实事求是的判断。

　　美国能源和气候政策的走向

　　美国新政府能源新政的主要立足点是产业、贸易和就业。

　　早在2016年5月的竞选演讲中，特朗普就谈到了在他上任首日公布的《美国优先能源计划》，核心思想是回归化石能源和推进能源独立。包括降低能源成本、尽量使用本土能源，减少对外石油依存度；取消对美国能源工业有害的不必要政策，废除《气候行动计划》等；推进页岩油气革命，包括取消针对页岩气和清洁煤在开采、使用方面的限制等，并利用这些收入投资道路、学校、桥梁等公共和基础设施重建；重振煤炭工业，大力发展清洁煤技术；推动与海湾国家建立新型正面的能源关系；能源政策将考虑环境效益，以保护清洁的空气和水、保护自然栖息地和自然资源为优先选项。

　　该计划背后的逻辑和动机也比较清晰，即认为美国经济复兴的关键举措应该是制造业回归和基础设施建设投资。而这两项行动势必要以更低的能源成本、更宽松的环境管制为“依托”，也势必增加化石能源消费和温室气体排放。

　　上述的总统行政命令是在20名煤炭工人的见证下签署的，足见其释放的“高碳信号”。而在竞选期间或以往的关系网络中，与其达成利益共识的也是这些高碳行业。这些产业产能投资大、一般成本低、见效快，确实是短期拉动经济增长的主要手段。

　　必须看到，美国退出《巴黎协定》在技术上可行但政治影响巨大且深远。

　　历史上，美国积极参与谈判并推动达成多边协议，而最终不予批准的情况不在少数。据统计，过去200年间签署而未批准的条约多达400余项，仍搁置在参议院日程上的未批准条约29项。比如《生物多样性公约》《联合国海洋法公约》《全面禁止核试验条约》等，甚至包括2001年拒绝签署的《京都议定书》。所以，此次并非各缔约方第一次陪美国“玩”这个游戏。

　　在退出方式上，美国实际上有三个选项：一是修改或废止国内政策，停止向发展中国家提供资金支持，并考虑提交新的、力度较小的“国家自主贡献”目标。这是目前看最“优”的情景，大部分“倒行”政策都已经宣布或执行，所产生的国际影响最小，后任者还能重新提高力度。

　　二是正式退出《巴黎协定》，重新启动“双轨制”或以观察员身份参与协定的后续谈判。根据《巴黎协定》第二十八条，这需要耗费总共四年的时间，这对联合国这种多边机制的伤害是显而易见的。《巴黎协定》采取自下而上的模式，鼓励各国自主决定贡献，没有实际法律约束力。当时之所以达成此共识就是为了照顾美国的国情，是迁就美国国内政治后妥协的产物。如果退出，那就意味着美国国内矛盾的再次外化，也将对伞形集团国家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亚也陆续跟随美国退出《京都议定书》。同时，也会对其他缔约方的信心产生极大影响。

　　三是直接退出《联合国气候变化框架公约》。根据公约第二十五条，这仅需要一年的时间，是“去气候化”最为便捷的方式。但这可能对联合国主渠道下的全球气候治理进程造成毁灭性的打击，让国际社会27年的努力付诸东流。

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责任编辑： 余申芳