北京通州：行政副中心如何“治病救城”？

    核心提示：7月14日，通州作为北京行政副中心的消息终于尘埃落定。在京津冀协同发展的背景下，行政副中心肩负着破解北京“大城市病”的历史使命。如何发挥疏解功能，如何集约用地、优化升级，通州面临一系列新的挑战。

    乘坐地铁6号线，从繁华的朝阳门一路往东，大约1小时后来到了终点站潞城。

    这里往西35公里是天安门，往东10公里是河北燕郊。不同于其他地铁站口，潞城没有穿梭的人流，周围是大片菜地和空地。

    只是，这种安静即将被打破。7月14日，通州作为北京行政副中心的消息终于尘埃落定。尽管最终规划还未公布，但传闻中潞城一带是北京市政府搬迁的目的地。 从新城到副中心再到行政副中心，通州的战略地位不断升级。在京津冀协同发展的背景下，新的行政副中心更肩负着化解北京“大城市病”的使命。 通州“升级”尘埃落定

    7月27日，离潞城地铁站不远的东小营村，村民三三两两悠闲地在健身器材上活动。村口超市的老板告诉记者，不清楚市政府会不会搬到这里，但村子可能要搬。

    早在5月，通州区住建委颁布的《潞城镇棚户区改造项目范围内暂停办理有关事项的函》显示，此次改造涉及17个村庄。6号线沿线的郝家府、东小营等村庄均在此列。有消息人士指出，这正是为北京市行政单位搬迁腾地方。

    事实上，北京行政机关迁到通州的说法已经流传了十多年。根据2004年版《北京城市总体规划》，北京将规划建设11个新城，其中仅通州被明确安排行政职能。

    在北京市规划委主任黄艳看来，通州脱颖而出，不仅是区位优势——长安街和中轴路十字轴东端，邻近CBD和首都机场，面向京津冀的门户，也包括京杭大运河带来的生态环境和文化资源。

    在2005年制定的《通州新城规划》中，通州新城的规划面积为155平方公里，人口承载能力将达到百万人左右，包括运河核心区、协同发展区、生活配套区和发展备用区四大功能区。潞城镇作为未来新城行政中心，同时规划有一片行政办公用地，位置正好在地铁6号线倒数三站（郝家府、东夏园、潞城）沿线。

    潞城往西10公里的北关环岛，离通州新城核心区更近。7月27日，记者看到这里一派热火朝天的建设场景。马路上来来往往的大货车，时而开过一辆铲车，工地上塔吊林立，路边随处可见房地产广告。

    通州升级的消息，再次让通州的房价闻风而动。链家地产的中介告诉记者，最近两个星期，到通州看房的人明显多了起来，但二手房业主开始捂着，“都等着涨价呢”。

    在运河东大街上，一个新开盘项目的销售人员在马路上支起来广告牌招徕客户。他告诉记者，“最近查得严，地铁口不让发了”。

    记者获悉，在北京规划委正式公布通州建设行政副中心的消息之前，相关部门曾召集开发商和专家开了一次闭门会议。除明确了行政副中心的这一定位之外，主要希望开发商不要借此捂盘惜售或推高房价。

    近期，通州区建委正联合有关部门对全区在售商品房项目进行执法检查，并严查捂盘惜售、虚假宣传、恶意哄抬价格等行为。多位房地产人士告诉记者，已经有位于梨园镇和永顺镇的两个楼盘被责令整改。

    7月24日，国务院副总理张高丽在京津冀协同发展工作推动会议上特别强调，对重点地区要统一规划，强化土地供应管控，严格城镇开发边界，防止在北京周边地区盲目搞房地产和炒作房价。

    过去十年，房地产尤其是住宅开发被认为是通州的主要产业。从2003年八通线投入运营，通州房价正式起步，再到2009年CBD东扩规划敲定，通州新城规划出炉，仅仅一年时间，通州房价从均价5000元/平方米飙升至3万元/平方米。

    房地产一枝独秀，加上配套设施不足，让通州成为“睡城”。“每天大量人口进市里上班，几乎每天早上必堵，只要有红绿灯必是堵点，如果碰上有车辆事故上班一定迟到。” 一位在通州居住多年的人士告诉记者。有网友吐槽通州“除了房子比城里便宜点其他什么都没有”。 业内人士认为，这也是北京市将行政机关东移通州的原因，一方面缓解中心城市人口聚集压力，另一方面提升通州公共服务水平。 “大城市病”迎刃而解？

    行政副中心落子通州，也标志着北京非首都功能疏解进入实施阶段。

    据悉，北京已经定了四类重点疏解的非首都功能，包括一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构，全市有55%的产业类别将被禁限。

    大疏解是北京不得不迈出的一步。目前，北京中心城区人口超过2.3万人/平方公里，机动车保有量超过500万辆，号称“首堵”。此外，大气污染、水资源匮乏等“大城市病”日趋严重。2014年以来，北京试图在京津冀协同发展中寻求“治病救城”的良方，行政副中心的建设是迈出的重要一步。

    目前，疏解的中长期目标已经敲定：到2017年，非首都功能增量得到有效控制，存量疏解取得突破进展；到2020年，非首都功能疏解取得明显成效，一批企业、教育、医疗等公共服务机构、行政企事业单位有序疏解迁出。

    然而，所有这些疏解中，行政功能的疏解被认为是最具有示范带动作用的。

    近年来，我国各大城市为了应对日趋严重的“城市病”，多中心、组团式、分布式等新概念纷纷进入城市规划中，但实际效果并不理想。

    业内人士表示，问题的根源在于，我国城市的功能安排和资源配置一直是“以城为主，以市为辅”，行政主导成为城市功能过度集聚和资源配置不均的主因。如果不能把行政功能分散或转移，所谓的疏解根本无从谈起。从这个角度看，在通州建行政副中心，是对症下药。

    然而，行政副中心能否真正疏解北京中心城区的人口压力？

    答案似乎并不清晰。

    华通国际副总裁、华通规划设计研究院院长梁伟指出，北京中心城区资源太丰富了，郊区任何一个新城与中心城区相比都没有任何优势，无论是人才、交通还是服务资源。“要实现疏解是挺难的一件事。”

    他指出，近年来，北京尽管已经修建了多条市中心通往通州的地铁，但由于通州在产业、人才等方面的不足，轨道交通没有发挥“输血”的功能，反而是“抽血”，让通州更加沦为主城的附属，难以独立。“如果不解决自身发展能力的前提下，行政副中心的‘反磁力’、自平衡是很难做到的。” “建设行政副中心、搬迁市政府，方向是对的，但象征意义大于实际意义。”梁伟认为，北京城市主体是国家部委、部委及其附属机构，仅靠北京市政府搬到通州，人口东移的规模小、周期长，短期内可能还会出现数万人的通勤问题。 行政副中心的新挑战

    “建行政副中心对北京市整体城市格局影响可能十分有限，但对通州而言的确是巨大的发展机遇。”梁伟说。

    他认为，建设行政副中心，通州的整体空间格局不会发生大的变化，基本上还是遵循既有的城市总体规划，但会吸引大量投资，加速规划中确定项目的落地。

    “下一步，通州首先要提升公共服务配套；其次，要梳理产业定位，实现产城融合发展。”

    据了解，北京各远郊城区都结合各自的优势提出了产业发展战略，如石景山有动漫，昌平定位科技城，大兴有机场，门头沟有山区旅游资源，而通州的支柱产业一直不明确。

    梁伟指出，定位为北京市行政副中心，让通州的产业选择面临的限制将更多。“传统的制造业肯定不适合了，而高精尖产业的门槛又较高。这也是通州未来的挑战。”

    北京市规划委在回应舆论普遍关注的是否“造城运动”与“摊大饼”等问题时表示，要调整通州的规划，今后的发展绝不是大规模的“造城运动”，而是“减量提质、优化升级”，还有三把尺子：严格控制新增建设用地，严格划定城市增长边界，严格生态保护红线。

    据悉，通州部分地区处于北京第二道绿化隔离地区内，今后要大力建设以第二道绿化隔离地区为主体的郊野公园环、以北京周边地区为重点的环首都公园环，实现城市组团之间的有效生态隔离，防止通州与朝阳、燕郊“摊大饼”式连绵成片发展。

    值得注意的是，通州区是北京市唯一一个国家新型城镇化综合试点。按试点规划，到2017年通州区常住人口城镇化率将达到66.0%，初步建立适应新型城镇化的投融资体制和集体建设用地管理制度。

    通州区共有9个乡镇、大约300个行政村。在市行政副中心落地的过程中，如何避免这些行政村、自然村变成新的“城中村”？据悉，北京市已经对此启动了专题调研。一条新型城镇化的发展路径逐渐清晰。

    业内人士介绍，通州区宋庄、张家湾等地，都存在大量过去遗留的大院、库房。随着市行政副中心的建设，这些都要腾退。腾退之后，村民现有的“瓦片经济”也将随之升级。

    黄艳透露，在副中心建设的过程中，村里现有的集体建设用地将进行调整，为集体产业创造发展条件，对接城市功能，合理保障农民的利益；原有的私搭乱建在拆除之后就会变成绿化用地或者还耕。“在这个过程中，农村将和城市一样纳入规划，公共服务设施将覆盖城乡，从大环境和软服务方面都防止出现新的城乡接合部和‘城中村’。”

    参与编制通州十三五规划的专家介绍，下一步通州将向东发展，面向廊坊大厂、三河、香河，形成京津冀协同发展的先行区。目前通州区的发展规划，正在结合北京市总体规划修改同步完善。规划过程中，已加强与河北的对接，实现“规划一张图”，解决边界基础设施、生态廊道等问题。

    可以预见，在未来数年内，一个崭新的通州将崛起在大运河畔。