付征南：美军战略管理体制改革的启示

　　“PPBS”改革影响最为深远

　　国防管理的核心是合理配置军事资源，其关键就在于以提高资源使用效率为基本目标，形成以战略需求牵引资源分配，集计划、预算、执行于一体的现代国防管理体系。在这方面，美军1962年的PPBS改革影响最深，也最具代表性。

　　此前，美军长期实行“军种主导、分散决策”的“基数预算”制度，主要以军种为单位采用切块的办法来分配预算资金，即国防部每年将军费按一定比例分摊给三军，具体的开支计划与研制项目由三军自行审定。因此各军种的预算自主权极大，相互之间常常为争夺有限的预算项目而产生严重的内耗，特别是海、空军1949年的“海军上将造反”事件，引发了最为激烈的一场军种恶斗。此外，“基数预算”制度条块分割、零敲碎打的经费分配方法，导致军费预算制度与国防建设的总体目标相脱节，使国防建设受到军种利益的严重制约，重复建设和经费浪费情况严重，无法满足国家战略的整体需求。

　　另一方面，为了解决军队中的各种问题和矛盾，美国在1947年通过《国家安全法》、1949年通过《国家安全法修正案》，剥夺了三大军种部的内阁部地位，实现了三军政令统一。1958年通过的《国防部改组法》，建立了清晰明确的作战指挥链，实现了军政、军令分离，进而剥夺了军种部的指挥权。这些改革为美国战略管理体制改革铺平了道路。与此同时，自20世纪20年代以来，以福特汽车公司为代表的美国企业已建立起了一套科学、成熟的“标准化”管理模式，为军队改革积累了丰富的实践经验。

　　在这样的背景下，麦克纳马拉上台后，开始全面推行PPBS改革，构建了一个由“规划”、“计划”和“预算”三大阶段组成的“标准化”、“系统化”和“动态化”管理流程，将长远规划制定、具体实施计划和军费预算编制三部分工作融为一体，通过效费比分析对各环节的决策方案进行通盘考量和论证，使美国军事战略、军费预算、部队需求和武器研制生产之间建立了有机联系，从而在制度设计上充分体现了效率原则，保持了国防建设资源投入的科学性和连续性。

　　尽管后来拉姆斯菲尔德推行了PPBE改革，但却基本沿用PPBS以规划计划确定资源投向投量、由战略需求到作战需求、再到能力需求、最后到资源需求的需求生成模式。一是以规划计划确定资源的投向投量。主要路径是：总统每四年向国会提交一份《国家安全战略报告》；据此，国防部长每四年向国会提交《国防战略报告》和《四年防务审查报告》；参联会主席根据以上三个报告，每两年向国会提交一份《国家军事战略报告》；联合参谋部按照军事战略要求，牵头制定《战略规划指南》、《联合规划文件》；国防部长办公厅牵头制定《联合项目指南》，为各军种制订规划计划提供宏观指导。这几份报告形成了一定阶段内由战略需求到资源需求的生成链。

　　二是以项目-预算对资源使用进行精确控制，将宏观的资源需求落实为具体的建设项目，其主要做法打破过去“军种分立、切块分配”的“粗放型”管理模式，向“三军一体、按类分配”的“集约型”管理模式过渡。其具体运行流程包括：先由各军种根据《联合项目指南》提出的项目需求，提交本军种的《项目目标备忘录》和《上报概算》，再由国防部对其进行审核平衡，生成《项目决策备忘录》和《项目预算决定》，最终确定各军种的项目和预算方案。