付征南：美军战略管理体制改革的启示

　　12月1日，美国国防部长卡特(左)出席众议院军事委员会听证会。卡特是核物理专家出身，曾在多所大学任教，在政界看来更像一名“书生”。(美联社)

　　作为美军领导指挥体制的重要组成部分，战略管理体制的主要职能是“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设，主要包括战略规划机制、人力资源管理机制、国防预算机制和装备采办机制等，具体负责制定国防政策、国防预算、兵力规划，以及部队的行政管理、战备训练和装备采办等。其核心是如何通过科学、合理、有效的管理方法，使人、财、物等资源的配置和使用达到最优化水平，其精髓是以最小化的投入达到最大化的效果，是决定军队战斗力生成和释放效果的重要制度保障。美军经过上世纪60年代和本世纪初的两次改革，逐步形成了以“PPBE”（规划、计划、预算与执行）制度为核心的一整套自上而下、成熟规范的战略管理体制，深入剖析其运行机理与有益经验具有重要的启示意义。

　　“文官治军”引入企业经验

　　体制创新源于理论创新。重视体制改革的理论来源和实践论证，是美军战略管理体制改革的一大特色，其实质是依托“政治旋转门”式的“文官治军”和“文职人员”制度，通过人事更替将现代企业和社会管理的新理念、新方法及新手段“无缝”融入军队领导管理实践。

　　根据美军的“文官治军”制度，国防部长和军种部长等高级管理层均由文职官员出任。这些文职官员都是来自美国企业、法律或学术等相关领域的专家，具有从政、从商、从研、从教和从军的多元化背景经历和复合型知识结构，能够在政府部门、企业公司、军方机构与学界智库之间实现自由流动，可以确保美军战略管理体制的科学化和专业化。此外，根据“文职人员”制度，美军还利用优厚的福利待遇，充分吸纳社会精英人才辅助文职官员管理国防部的日常工作。这不仅使军队人员不再纠缠于繁杂的行政工作，把注意力聚焦于作战领域，进而有效释放军队的战斗力，而且也使整个国防系统的管理具有雄厚的智力支持，从而使战略管理的决策水平和运行效率不断提高。

　　这种“政治旋转门”式的制度有效打破了各领域、各部门和各行业之间的界限，确保了现代企业管理与运行模式能够融入军队的战略实践，使国防管理理念能够随着时代和社会发展不断得到更新完善，从而有效解决国防军队建设所面临的诸多矛盾与问题，确保战略管理体制改革的前瞻性、稳定性与可操作性。

　　例如，1962年，麦克纳马拉出任国防部长后，就根据20年代美国管理学家弗雷德里克·泰勒提出的“科学管理理论”，结合自己在福特公司的实践经验，在军队引入了“集中指导与分散实施相结合”的费用-效果分析机制，推行了“PPBS”（规划、计划、预算制度）改革，从而废除了军种分立、条块分割的“基数预算”制度。

　　9·11事件后，为应对全球战略环境的新发展，加紧推进军队建设转型，特别要在规划、计划、预算的编制重点突出“基于能力”的新理念，满足联合作战需求，唐纳德·拉姆斯菲尔德担任国防部长后，依据上世纪80年代美国管理学家汤姆·彼得斯提出的“下放权力”理论，于2003年5月22日发布了“管理倡议决定913号”文件，提出采用新的“PPBE”制度来取代传统的PPBS制度，将现代管理理论全面融入国防部战略形势判断、战略目标建立、规划计划制定、军事能力评估、军事资源配置等具体管理工作。