李宏宇 绘

　　全民阅读对中国而言具有历史性意义。2006年，由中宣部、新闻出版总署、国家广电总局、教育部等11个国家部委共同倡导，全民阅读活动及促进全民阅读的行动开始面向大众。

　　10年来，全民阅读活动由浅入深，由小范围行动扩展到全国性立法保障，政府及民众对于全民阅读重要性的理解愈来愈深刻，意味着我国已经把促进全民阅读、扩大阅读范围、提升阅读质量作为增强国家文化软实力的重要内容，全民阅读立法也列入了国家的重要立法规划。

　　立法是为了保障所有人的阅读权利

　　早在20世纪70年代，全民阅读的概念已经在国际上开始传播，并且付诸实践。1972年联合国教科文组织开始提倡“走向阅读社会”，1995年，联合国教科文组织将每年的4月23日确定为世界读书日。

　　许多西方发达国家也从国家战略高度认识全民阅读的重要性和后延性影响，颁布各种保障各类阅读群体的法律法规，保障、巩固、提升全民阅读的国家地位。如美国为培养学龄前儿童的阅读能力，出台《不让一个孩子落后法案》（2002）；日本出台《关于推进儿童读书活动的法律》（2001）；俄罗斯颁布《全民阅读大纲》等，许多国家都将促进全民阅读上升到立法高度，并确实取得很好效果。

　　我国全民阅读呈现3个方面明显特征：第一，政府主导、社会支持；第二，全民参与、特别保障；第三，全国及地方统筹协调、灵活机动。

　　全民阅读计划将被纳入到国民经济及社会发展规划中，由各地零散集中到国家战略性部署，由政府进行基本保障、提供支撑条件，旨在将阅读推及每一个民众，并对特殊群体如弱势群体等及特殊地域如少数民族地区、边穷地区等实现特殊照顾，保障阅读权利，提升整体阅读水平。

　　因此，要在政府主导和社会支持下调动全民阅读的积极性和主动性，并根据各地区不同的经济文化发展水平从政府层面、法律层面进行系统规划，层层推进全民阅读活动，保障所有人的阅读权利，进行全民阅读立法显得尤为必要。

　　立法是为了提升国民整体阅读水平

　　法律具有强制性，全民阅读的法律法规也必然具有强制性。同时，阅读本身作为个体私人行为，是否应受法律的调整或规制，答案是否定的。全民阅读立法所要强制规范的，并非私人阅读行为，而是以法律为手段，以保障阅读权利、促进私人阅读、提升国民整体阅读水平为目的，强制规范政府在推进全民阅读中的行为，其调整的对象主要是政府，即要求政府，为全民阅读提供保障条件，如建设专门组织机构，完善、支持公共图书馆等基础建设及相关全民阅读的横向、纵向管理等。

　　因此，进行专门的全民阅读立法，对于顺利推进我国全民阅读计划的实施，指导、统筹各地全民阅读活动的开展具有非常重要的意义；同时，全民阅读立法使全国范围内全民阅读活动的推进和展开有法可依，并可通过法律的价值导向作用鼓励地方根据实际情况灵活推动，借鉴国际及相关地区的有利经验，步调整体一致，协调共同提升。

　　在我国全民阅读立法的进程中，已有地方率先实现立法突破，使地方全民阅读立法真正得以实现，如2014年江苏省出台《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》；2014年湖北省出台《湖北省全民阅读促进办法》；2015年辽宁省出台《辽宁省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》；2015年深圳市出台《深圳经济特区全民阅读促进条例》；2016年四川省出台《四川省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》等。

　　这些地方法规在一定程度上融入了《全民阅读促进条例》（征求意见稿）的基本精神与基本原则，一脉相承、各具特色，都从政府主导、全民参与、社会建设等方面对保障全民阅读的实施进行了规定。

　　立法是为了明确权利义务主体

　　全民阅读立法应设立专门指导机构。我国全民阅读立法首先应设立专门的国家级指导机构，并推进地方设立地方专门机构，由国家机构统一指导、协调，地方组织跟进、执行，实现分级管理，并契合地方实际。

　　例如在地方阅读立法中，湖北在新闻出版广电局下设置了湖北省全民阅读活动指导委员会，辽宁则明确以省委领导下的全民阅读办公室进行主导等，都根据本地规划，设立了专门机构。而作为普及全国的全民阅读立法，更应明确、推进专门组织机构的建立，使得义务履行有主导、责任承担有主体，避免组织混乱而造成推进障碍。

　　全民阅读立法应明确权利、义务主体，立足以下几个方面：一、确定责任主体；二、明确各方权利及义务，尤其明确政府的责任及特殊人群保障问题；三、制定责任主体惩戒条款。

　　首先，确认责任主体。政府作为执行机关，毋庸置疑，为本法所调整的主体，也即责任主体。将阅读普及到全民，需要政府统筹规划，确定由上至下分级管理模式，由国家统一指导，地方遵循指导意见及强制要求，根据本地实际情况发挥主观能动性。其中在整体规划中，如各专门机构的设立、公共图书系统的完善、疏通等，必须由政府进行主导规范。因此，确认政府为责任主体合法合理。

　　其次，明确各方权利、义务。全民阅读立法中涉及：政府、相关组织以及公民。其中政府及相关组织主要以义务性条款作为约束，而公民则主要作为享有权利的一方。

　　最后，制定责任主体惩戒条款。政府作为责任主体，应按照法律法规规定履行相关义务，如政府或相关延伸组织机构未按照法律要求履行义务，必然应受到惩戒。为保障全民阅读工作的顺利推进，防止推诿、拖延等情况的出现，以法律形式明确惩戒条款实为必要。

　　（郑万青为浙江工商大学法学院教授、高远为浙江工商大学法学院硕士研究生）