去年"非典"过后，随着国家机关和各级政府部门新闻发言人的登台亮相，以政府为主体的信息传播现象开始进入人们的视野并受到普遍关注，2003年也因此被称作"新闻发言人年"。

    新闻发布制度的建立，意味着政府有了自己的对外发言机构，也意味着与党的宣传部门并行的另一种新的信息传播系统的形成。这是我国政治体制改革的重要成果，是政府政务公开的一大举措。它符合中国国际化、现代化的发展要求，符合中国加入WTO之后与国际接轨的需要，是一个历史性的进步。但是，新闻发言人的出现只是政府信息传播系统建立的开端，许多与此相关的问题尚未得到清晰的阐释与界定，比如在国内现有的新闻传播格局中，政府信息发布机构处于什么位置，它与党的宣传部门、与新闻媒体是怎样的一种关系，它能否名实相符、有效地发挥作用等等。这些问题都值得认真探讨。本文的论述即围绕这些问题展开。

    新闻发布制度是一种"国际惯例"，它形成于上个世纪初期，如今已成为世界各国新闻传播体系中的一个重要部分。

    我国最早设立新闻发言人的政府机构是外交部（1983年），而新闻发布制度普遍建立和全面推广则是去年以来的事。

    如前所述，新闻发布制度的建立，意味着政府信息发布体系的形成。从理论上说，政府信息传播（简称政府传播）是政府利用大众传媒进行的信息传播，这种传播的正常进行，有赖于三个基本条件：第一、传播主体的权威性，并且这个权威性是唯一的；第二、传播主体对核心信息源的独占性；第三、新闻媒体对核心信息的无选择传播性，即媒体的被动性。

    政府的权威性、政府对核心信息源的独占性决定了政府信息传播内容（绝大部分内容）的不可更改性。这个过程一旦开始，作为大众传播主体的新闻媒介只能退居从属地位，成为单纯的"传声筒"与"布告牌"。也就是说，在政府借助新闻媒体进行的传播中，政府是实际上的传播者和把关人，只要政府站出来说话，媒体便会发成角色转换。这种政府对媒体的"代位传播"现象，是政府信息传播的主要特色。

    应当指出的是，政府传播中的角色置换，不是个别国家的个别现象，而是世界各国普遍存在的现象，非常时期尤其如此。以美国为例。第一次海湾战争时期，美国采取的是由军方（国防部）统一报道口径、统一发布新闻的做法。军方提供给新闻网的是经过剪辑的轰炸录像，美国的大部分媒体也就照此进行报道。去年的海湾战争中，尽管信息来源比以前多了，媒体的自主性也有所增强，但从根本上说，媒体对政府的信息依赖关系没有改变。

    既然"代位传播"是政府传播的主要特色，具有相当的普遍性，那么，我国的情况又是如何呢？

    在我们国家，虽然新闻发言人的队伍不断扩大，新闻发布机构也快速运转起来，但是由于体制、制度等方面的原因，政府传播者的主导地位始终没有凸显出来，政府对媒体的"代位传播"也远未形成。个中原因多种多样，最主要的有以下几点：

    第一、政府传播主体的权威性不是唯一的

    在我们国家，党是执政党，党通过制定大政方针实现对政府部门和新闻机构的领导。尽管政府新闻发布机构建立以后，原先由党的宣传部门统一履行的一部分职责回归政府，由政府承担起来，但是党领导政府、领导媒体的大前提没有改变。在这种情况下，政府不可能作为独立的传播者履行新闻发布的职能--它的"发言"必须得到党的宣传部门的认可和许可，它的传播行为也必须得到党监督。也就是说，党成为政府传播实际上的传播者与把关人。由此可见，在政府传播体系中，权威性的传播主体不是唯一的，而是双重的。在党的权威高于政府权威的情况下，政府传播只能通过政党传播的形式表现出来。

    第二、政府传播主体对核心信息源不具独占性

    既然政府传播的主体是双重的，政府对核心信息源就不可能形成独占。事实上，由于党在国家政治生活中的核心地位以及它在大政方针制定中的重要作用，它所掌握的核心信息远在政府之上。退一步说，即便政府掌握了足够多的核心信息，信息是否披露、如何披露，媒体是否报道、如何报道，仍然不在政府的掌握之中，而要听从党的宣传部门的统一安排。既然如此，对媒体来说，最为简单、有效的办法，就是无须直接面对政府，而只要通过党的宣传部门与政府信息传播部门发生关系就可以了。这样一来，媒体与政府新闻发言机构之间的阻隔就自然生成，政府新闻发言部门也就难以找到与媒体的接口而有效地发挥作用了。

    第三、在政府与媒体的关系格局中，媒体不是被动的

    在我们国家，党是最高领导者，政府和媒体均处于党的领导之下，二者之间无所谓高下。但是由于我国媒体（尤其是党的媒体）直属党的宣传部门管辖，并与各级党委处在同一个行政级别链条上，因此就位势而言，媒体显然高于政府。在媒体与党的关系格局中，党是主动的，媒体是被动的。一方面，党可以利用其占有核心信息源的优势吸引媒体；同时，党也可以通过行政命令和组织手段对媒体形成直接的影响。政府传播者则不具备这个优势，它既不可能就重大事件独立发布信息，也不可能通过行政手段去影响媒体。在政府与媒体的关系格局中，媒体是主动的，政府则是被动的。政府影响媒体的唯一途径，是得到党的宣传部门的支持与配合，如果没有这个配合，政府就很难调动媒体。

    综上所述，在我国目前的政府传播系统中，传播主体不具有绝对的权威性，它对核心信息源不具独占性，它和媒体之间也不存在控制与被控制的关系--政府传播的基本条件它似乎都不具备。既然如此，从道理上讲，我国以新闻发言人为基点的政府传播就不是真正意义（普遍意义）上的政府传播，一些人关于新闻发言人是走过场、摆样子、形同虚设的议论也就不是没有道理。

    虽然从道理上讲，我国的政府传播尚不具备独立存在的条件，但在现实生活中，"政府传播"的现象却并不少见。例如去年"非典"期间（特别是后期），卫生部新闻发言人每日发布疫情信息；北京市政府也频频举办新闻发布会。这难道不是真正意义上的政府传播吗？严格地说，这不是。因为政府传播是以政府为主体的传播，是政府对媒体的"代位传播"，而"非典"期间以至后来的"政府传播"是党与政府的共同传播，是党与政府对媒体的共同"代位"。北京市政府的新闻发言人曾经由市委宣传部长兼任就充分说明了这一点。

    由此可见，虽然政府新闻发布机构的设立反映了我国在信息传播领域试图将党政分开的意图和努力（这与我国政治体制改革的方向相符合），但是由于支撑这一举措的内在机制尚未形成，使得信息传播中党、政主体仍然没有分开。对于政府传播者而言，目前的问题是它与新闻媒体缺乏直接的对应关系，它对媒体的调动必须通过党的宣传部门。现有的关系格局不改变，政府传播就会处在不尴不尬的境地，甚至有可能回到原来的老路上去。因此，要想改变这种状况，使政府传播名实相符，真正发挥功能和效用，就应当在党政分开的基础上，从行政环节上将媒体与党的各级行政领导机构分开。

    首先需要说明的是，将媒体与党的各级领导机构分开，是指在行政级别的链条上将媒体与党分开，并不意味着媒体脱离党的领导。相反，将媒体下放到它应有的位置上，是为了使党更好地行使两方面的职能--从导向上对新闻媒体的传播行为进行监督和对政府的信息传播行为进行监督。

    其次需要说明的是，在行政级别的链条上将媒体与党分开，并不意味着将所有的媒体与党分开。对于那些以宣传党的方针政策为主旨的媒体，其地位应当予以保留，其功能应当予以强化。但是它们只能作为党的舆论机构存在，不能走向市场。对于那些社会文化生活类的报纸和那些单纯的文化、体育、娱乐等频道，则应将其从党的行政系统中剥离出去，让它们真正走向市场。

    将媒体与党的各级领导机构分开的益处在于：

    首先，有利于突出政府传播主体

    媒体与党的行政系统分离后，它与政府新闻发布机构就有了接口，就会形成信息传播中"取与予"的关系格局。一方面，媒体需要向公众传达政府信息，尤其是与公众利益相关度大的信息；同时政府也可以利用其控制的信息源，对媒体形成"代位传播"。与主要通过行政手段控制媒体的政党传播不同，政府传播主要利用其占有权威信息源的优势，使媒体发生传播行为进而形成信息控制。在政府传播机构与新闻媒体的关系中，不存在行政级别意义上的领导与被领导的关系，传播者以信息内容吸引媒体，媒体按照传播规律进行传播；党则站在宏观、全局的角度上对新闻传播过程进行监督管理。只有在这样的情况下，政府传播功能才能得到最大限度的发挥，政府传播也才具有实际的意义和价值。

    第二，有利于形成充分的舆论监督

    在我们党内，舆论监督已经被赋予法规保障地位。然而在媒体与党的组织机构一体化的前提条件下，所形成的舆论监督十分有限，因为按照组织纪律的要求，媒体只能监督下一级行政主体，而无法对同级党委形成监督。另一方面，媒体与党一体化的关系格局，也使媒体获得了某种特权：它可以决定一条消息是否报道，如何报道，甚至可以决定某一信息的处理方式：是褒是贬，是扬是抑。如果对这种权利不加限制，势必会出现权力僭越和权力寻租现象，最终造成对党和政府形象的损害。只有将媒体与党在行政级别上脱钩，使其成为相对独立的主体，媒体对党和政府各级领导的监督才能实现，而党通过思想政治手段、政府通过媒体审批以及法律法规手段对媒体的监督也才能够实现。

    第三，有助于打破媒体垄断

    目前我国的报业集团是以党报为龙头组建的，各地的广播影视集团大抵也是如此。按照现有的运行机制，这些集团一方面作为市场竞争的主体，实行产业化经营；同时又利用党和政府的行政资源谋取利益，形成垄断--中央有中央一级的垄断，地方有地方上的垄断。尽管国家提倡报业集团打破地域界限、实现跨地区经营，但由于各级报业集团与各级党组织具有行政上的联系（即这种集团化是通过行政权力实现的）和利益上的牵扯，因此打破地域垄断、形成公平竞争就成为具有一定难度的事情。而只有取消媒体的行政级别，让它们真正走向市场而不再借重党和政府的行政资源，媒体现有的地区界线和垄断局面才有可能改变。（程曼丽）（发表于2004年第八次全国传播学研讨会）