据《纽约时报》近日报道，特朗普拟在近期发布行政令，准备剧减美国在联合国等国际机构所需承担的费用，以淡化美国在这些国际机构的角色。此外，也有美国议员提出美国退出联合国的法案。分析称，在特朗普强调“美国优先”的背景下，美国退出联合国的猜疑声浪将再度高涨。若消息属实，则表明特朗普寻求兑现选举时有关美国撤出国际组织的承诺。

    据《纽约时报》获得的文件显示，特朗普准备近期发布两道行政令，第一道命令为“审核并削减美国对国际组织的资助”，计划终止美国对包括联合国机构在内的一些国际组织出资，同时至少将美国对国际组织的资助减少40%。只要任何一家联合国机构和其他国际组织满足以下多项标准中的任一项，美国就终止向其提供资金。此命令针对符合以下标准的国际组织：巴勒斯坦民族权力机构或巴勒斯坦解放组织为其正式成员；资助堕胎；规避美国对伊朗和朝鲜的制裁；由任何资助恐怖主义的国家控制或明显受其影响；美国指其迫害被边缘化的群体或者具有有系统的反人权举动。

    有分析称，若执行以上行政令，联合国机构的工作可能大受影响，因为美国每年要为联合国提供数亿美元会费。美国负担的费用约占联合国维和行动所有资金的四分之一，这些行动遍布欧洲、非洲、拉美、中东和亚洲。

    第二道行政令名为“新的多边条约暂缓”，要求审查美国与一个以上国家的一切现有条约和正在进行谈判的条约，然后给出美国应该放弃哪些条约或谈判的建议。这道命令的评估审查仅适用于与国家安全、国际贸易或引渡没有直接关系的协定，目前尚不清楚哪些属于不适用该命令的范畴。比如巴黎气候协定或者其他处理贸易问题的环境条约，可能就会受这道命令影响。特朗普此前已经表达对巴黎协定等多边协定的严重怀疑。

    美国习惯以欠费来表达不满

    回顾历史，联合国曾多次因大国特别是美国欠费而陷入财政危机。1972年前后，美国提出希望将会费比额降为25%，遭到以苏联为首的社会主义阵营国家的反对。好在东西德随后被接纳为联合国成员，美国降低会费的缺口由这两个国家填补。但当时的美国已不能像早期那样控制联合国，常在联大会议上遭到苏联等国的强烈谴责。美国前国务卿基辛格称联合国为“多数人的暴政”。美国驻联合国大使甚至威胁要将联合国赶出美国。

    在这种背景下，美国选择以欠费方式来表达对联合国的不满。1986年，美国国会通过《卡萨巴姆修正案》，单方面要求将会费比额降到20%以下，并要求联合国“冻结预算”“财政问题上协商一致”和“加权表决”。从此，美国从联合国会费第一大户变成了欠费第一大户。里根任期结束时，美国的欠款额达到了空前的3.08亿美元。后来联合国在一定程度上满足了美国的要求，美国不再坚持下调会费比额，但要求有条件分期缴费。

    布什任内，美国在海湾战争中尤其是在联合国安理会的相关政策制定中扮演了领导角色，而领导角色在安理会的充分展示使得美国上下一致对联合国的地位和作用给予肯定。在这种情况下，1992年底美国已经将此前所有的欠款偿还完毕。可惜好景不长，克林顿任内，由于时任联合国秘书长加利在有关国际问题上的立场与美国政府相左，控制国会的共和党人便把矛头指向克林顿政府的对外政策，联合国更是首当其冲，成为美国国内政治斗争的牺牲品。用加利的话说，就是美国国会“反对联合国只是出于政治需要”。这次危机一直到加利去职后才得以缓解，特别是“9·11”事件之后，美国需要依托联合国搭建全球反恐的政治平台，这种实用主义的态度使得当年美国欠缴的联合国会费达到1987年以来的最低点。即便到了今天，美国仍然是联合国欠费第一大户。甚至从2011年开始，为“抗议”接纳巴勒斯坦，美国至今拒交联合国教科文组织经费。

    退出提案以“美国第一”原则为理论依据

    美国国会网站近日披露信息显示，联邦众议员罗杰斯1月3日在国会提出了“2017年美国主权重建法案”，要求新任总统特朗普终止美国的联合国会员资格，并关闭美国驻联合国代表团，停止拨款与捐助。目前该法案已经得到六名众议员的联署支持。

    六名支持者之一的亚利桑那州众议员比格斯23日发表声明称，发起提案乃是因为“感到美国作为主权国家的利益在联合国框架内受到了损害”，并援引特朗普在就职典礼演说中所强调的“美国第一”原则，为这一做法寻找理论依据。

    根据该提案，美国将被禁止向联合国维和行动提供任何资金或军力支持，联合国必须退出由美政府拥有并提供的动产不动产，终止美国在联合国和世界卫生组织的会员资格，剥夺联合国雇员在美国的外交豁免权，以及废除美国国会分别于1945年和1973年通过的《联合国参与法》和《环境项目参与法》等。

    有报告指出，美国不仅是联合国最大金主，近年来财务资助更是已达顶点，占联合国一般预算的22%以及维和部队任务支出的27%。联合国总部虽位于纽约，但美国政坛向来有希望退出联合国的声音，特朗普就职后，退出联合国的声浪再度浮现。

    这种老生常谈在特朗普就职前后突然变得分外响亮，因为特朗普本人和由其提名的继任驻联合国大使曾多次表露过对联合国的不满。去年12月联合国安理会表决通过谴责以色列定居点计划决议之时，特朗普就曾称联合国是“坐而论道的高级俱乐部”，并表示在自己任内，美国“将会和联合国之间保持一种完全不同的关系”。被提名继任美国驻联合国大使的海利在日前为提名批准事宜出席参议院听证会时曾声称，联合国“是一个经常和美国国家利益相冲突”的机构。

    “不会制造出比噪音更多的影响”

    支持退出的共和党鹰派认为，作为最大金主，美国在联合国的组织章程下却无法发挥影响力，联合国反成美国的绊脚石。而刚刚卸任的奥巴马政府与美国外交界支持多边主义的一派则认为，联合国有存在必要，美国如贸然退出，就是将世界舞台交给俄罗斯与中国。

    这并非美国国会议员或其他知名政要首次提出“退出联合国”的方案。上世纪70年代以后，随着亚非拉国家纷纷加入联合国，美国要在联大拼凑出多数票变得越来越困难。而安理会上美方提案又往往受到前苏联否决权的掣肘。于是联合国的价值在美国人眼里每况愈下。时任参议员戈德华特甚至叫嚣：“时候到了，我们应该退出这个组织。”

    1980年里根总统上台后，对联合国采取了较前任更为强硬的政策。时任美驻联合国大使在国会外交委员会的一次听证会上同样威胁要将联合国赶出美国。1984年，里根政府竟以管理不善和政治化为由，退出了联合国的一个重要专门机构——联合国教科文组织。而罗杰斯本人早在2015年就提出过一份只有字节之差的议案。曾担任得克萨斯州众议员的罗恩·保罗更是在其任职期间（1997-2013年）几乎每年都要递交一份和该法案一模一样的提案。

    迄今为止，特朗普并未直接就罗杰斯提案表态。一些分析家则认为，几位提案人如不能趁特朗普烧起“美国第一”三把火的大好时机“搭顺风车”，提案的前景将更加不容乐观。大多数美国主流政客都不会忘记，一战后因“理念不合”而拒绝加入本国牵头创办的“国联”，给后来的美国平添了多少麻烦。正如华盛顿大学政治科学和国际事务专业教授斯蒂芬·比德尔所言，这样的议案“不会制造出比噪音更多的影响”，且“议案越极端、越包罗万象，通过概率越低”。（袁博）

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责任编辑： 陈辰