日本科创政策形成机制：“自下而上”到“自上而下”的演变

    2015年12月2日，2015国际机器人展在日本东京国际展示场开幕，来自世界各地的446家公司展示了产业用机器人、应对灾害机器人等最新研发成果。新华社记者马平摄（资料图片）

    作者：天津社会科学院日本研究所研究员 平力群

    通过观察日本科技体制改革，可以发现：在政策形成机制中占有重要地位的科技政策中央咨询决策机构经历了从“科学技术会议”（CST）到“综合科学技术会议”（CSTP）再到“综合科学技术创新会议”（CSTI）的演变。

    技术经济范式的调整与转换，导致日本传统的以“分割的多元官僚制”为制度基础的“官僚主导”的“自下而上”科技创新政策发生机制的绩效逆转。为适应新变化，保持制度优势，降低改革成本，日本政府构建“内阁主导”的“自上而下”政策形成机制，实现与原有政策形成机制的对接与融合，弥补决策分散、缺乏协调性等不足。

    日本为何选择强化科技政策中央咨询决策机构的指挥部职能？

    所谓“分割的多元官僚制”，就是具有共同利益需求的私人或组织形成利益集团，利益集团将诉求传递到其在官僚机构中对应的管理部门，管理部门代表利益集团与政府进行谈判。各管理部门的管辖权通常规定明确并相互独立，在各自管辖领域内与利益集团保持密切关系。

    在迈入知识经济时代之前，特别是就仍处于对欧美发达国家进行赶超阶段的日本而言，不但技术、市场的结构比较简单，而且可以参照西方发达国家的产业、行业划分方式。以“分割的多元官僚制”为制度基础的“自下而上”松散型政策形成机制实现了与追赶阶段的技术经济范式的高度契合。

    经济活动的多元化、科技的发展，使社会进入了一个快速变化的时代，科学与技术的结合方式与程度越来越复杂、密切，俨然成为一个整体性概念。日本在“分割的多元官僚制”框架下形成的分散的科技行政体制与知识经济大趋势对跨产业、跨行业、跨组织、跨学科、跨专业间融合创新需求的矛盾，使“自下而上”政策形成机制的绩效发生了逆转。

    基于此，日本政府采取了强化科技政策中央咨询决策机构领导职能的方案，试图通过对中央咨询决策机构的管辖范围、人员组成、组织结构、可利用政策资源及工具的改革，使中央咨询决策机构成为具有超越各省厅权力的协调机制，以破除“本位主义”，打破条块分割，构建“自上而下”的政策形成机制，实现科学政策与技术政策、科学技术政策与创新政策的融合，为知识经济时代的跨领域创新、融合创新提供制度保障。

    从“科学技术会议”到“综合科学技术会议”

    为促进科学与技术以及自然科学与人文、社会科学的融合，实现对科学政策与技术政策的统筹管理，以行政改革为契机，2001年日本政府通过对赶超阶段建立的“科学技术会议”（CST）的改组，在内阁府设置了“综合科学技术会议”（CSTP），并通过不断改革来强化其在STI（科学技术创新）政策领域的主导作用。

    “综合科学技术会议”作为“特定综合调整机构”，从“调整预算”和“计划调整”两个方面，来实现“综合调整”的目标。尽管“调整职能”受到各方面的制约，但从行政资源的“选择与集中”的实效性来考虑，在作为“特定综合调整机构”的制度化建设方面，“综合科学技术会议”还是迈出了重要的一步。

    从“综合科学技术会议”到“综合科学技术创新会议”

    为进一步强化“综合科学技术会议”主导科学技术创新政策的作用，2014年日本政府把“综合科学技术会议”改组为“综合科学技术创新会议”。

    “综合科学技术创新会议”是在首相、科学技术创新政策担当大臣的领导下，为了大力推进实施科技政策，从高于各省的立场，以设计、制定与统筹调整具有综合性、基础性的科学技术创新政策为目的，在内阁府设置的“重要政策会议”。为了强化领导职能，把“基本计划的制定与促进相关事务”及“科技相关行政机构经费预算方针调整事务”的管辖权从文部科学省移交到内阁府。

    日本政府试图通过这一改组，进一步强化“综合科学技术创新会议”统揽科技创新的作用，进而推动创新活动的开展，实现科学技术创新立国的目标。

    （中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供新华网日本频道特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处为“新华网日本频道”。）