地中海的非法移民和欧洲难民并不是一个新问题,但是欧盟近日举动颇多,引发世人关注。据联合国统计,仅2015年就有至少6万名“地中海难民”加入偷渡者行列,他们中除叙利亚外,大多来自非洲国家,包括厄立特里亚、索马里、利比亚、冈比亚、尼日利亚等,原因不外乎战乱、贫穷或战乱加贫穷。目前,全世界的难民总数高达5120万人。这些难民最方便的流亡地是临近国家,其余大都涌向富裕的欧洲,引起了欧洲社会的道德危机。
欧盟各国都“装蒜”
欧盟,一个史无前例的国家联盟。在分配利益时,是一个统一的联盟；在分摊责任时,是28个各自独立的国家。
2014年初,意大利启动人道救援项目,开船在地中海巡视,对非法移民的船只提供救援。为此,意大利每月耗费930万欧元,希望欧盟各国能够分摊,却没有一个国家“接茬”。
英国也提出可以派舰队去地中海人道救援,但救出的人不能全运往英国,而要欧盟各国分摊,所有欧盟国家全都“装蒜”。德国内政部长解释:原则上说,意大利的做法是对的,但实际上,这等于给偷渡者搭起了前往欧洲的桥梁。
尽管欧盟各国都有义务接收难民,但真正大量接收难民的只有德国、法国、瑞典、意大利和英国,占整个欧盟接收难民总数的70%。约有10个欧盟国家根本就没有接收难民。德国以前接收的难民数只占9%,现在高达35%,从而引起一系列的内政和外交问题。
迄今,欧盟的难民政策问题重重。2014年10月,德国、法国、英国、波兰、西班牙内政部长提出,要改变现有的难民安置方式。无论从哪国入境,入境后按照各国人口比例,将这些难民分配到各国去,大家都来承担对难民的责任。
难民配额终出炉
在联合国和国际组织的力推和欧盟高官们的努力下,今年4月欧盟各国内政部长会议原本达成一项共识,即一方面确认“欧盟各成员国都有义务分担难民接纳责任”的原则,另一方面强调“所有难民分摊都必须是各国自愿的”。
但迫于内外强大压力,布鲁塞尔的态度很快从“自愿分配”变成“强制性分摊”,自5月起“难民配额”的说法甚嚣尘上,并最终导致引发轩然大波的5月20日“难民配额”原则的出炉,和5月27日“难民配额清单”的横空出世。
这份清单涉及欧盟28个成员国中的25个,其中负担最重的为德国(8763人,占21.91%)、法国(6752人,占16.88%)和西班牙(4288人,占10.72%),其余23个成员国包括弹丸小国卢森堡都被摊派到位,只有事先就宣布不参加并获得布鲁塞尔方面认可的英国、丹麦和爱尔兰三国未获配额,但也被要求“自愿接收”。
根据这项“难民配额”建议,难民接收国将获得每名难民6000美元的欧盟一次性安置费用,这些被分摊的难民有至少75%的概率获得庇护国国籍,接收国不得随意驱逐或遣返他们,不过“是否给予难民以难民地位或接受入籍则由各成员国自行决定”。
强行摊派惹争议
“配额”仅获得德国、瑞典、奥地利等几个素有难民接纳传统的国家以及葡萄牙等个别南欧国家政府的有限度欢迎,而绝大多数国家政府则持谨慎、保留甚至公然反对的态度。
被要求“自愿参加”的三国中,英国在5月27日当天就由政府发言人表态,称“不反对这一原则,但最好由各国政府自愿决定,英国不打算参与”；丹麦首相赫勒托宁·施密特称丹麦“将行使豁免权”；爱尔兰政府表示“或许会酌情接收一些”。
而被强行摊派的各国意见更为激烈。法国总理瓦尔斯表示“不认同配额”,总统奥朗德则在5月20日就直言“不敢苟同”,称“配额一词让人联想到牛奶等产品,而不是难民这样的人”；匈牙利总理欧尔班直截了当称“配额”是“白痴计划”,波兰、捷克、拉脱维亚、斯洛伐克也明确表示反对。
对法国而言,非洲移民本就是自二战后持续至今的“老大难”问题,甚至在某种程度上已改变了法国的民族构成和社会结构,并引发文化冲突、经济和就业矛盾。
甚至支持“配额”的德国和一些北欧国家,内部也面临强大的反对声浪。德国早已被土耳其难民包袱压得喘不过气来,而北欧国家对“异文异种”难民、非法移民带来的种种麻烦,也有越来越多的人表示不满。
道路漫长协调难
为解决这些问题,欧盟将于今年年底出台一项面向全欧洲的难民庇护处理“永久性”政策。但最终结果可能会大打折扣。
欧盟内部多国需要相互协调,这本身就是一个挑战。据英国广播公司报道,英国政府发言人表示,他们不相信“配额制”是解决问题的办法。匈牙利、斯洛伐克等国也称这是一个“疯狂的想法”。
德国新闻电视台分析称,要真正打击非法移民,还需要找到根本原因。改善移民来源国的经济、社会状况和地区安全局势,才能从根本上解决地中海非法移民问题。长远看,国际社会应在铲除难民逃亡根源(内战和民族冲突、饥饿和贫困),建立相关的发展援助机制上有所作为。
欧盟应建立唯一的欧洲避难和移民机构,负责处理整个欧盟收到的避难申请。还应该建立一条联合边境防线。若要从根源上解决危机,必须缓和及解决非洲难民输出国的政治、经济及宗教冲突等各方面问题。欧盟国家仍任重而道远。 (作者系中国人民大学法学院博士后 包美霞)
