独立自主的拉美六国国家安全机制
独立自主的拉美六国国家安全机制（上）
拉美地区各主要国家的安全体系经历了漫长的发展演化过程。现行的体系和机制是上个世纪90年代以后逐步建立的。各国的国情不同，相关法律的产生时间不同，各国的安全体系和机制也不完全相同。本文拟对阿根廷、墨西哥、智利、秘鲁、哥伦比亚和厄瓜多尔等主要地区国家的国家安全机制做一些简要的评介。
从美国安全政策的附庸到独立自主的现代体制
拉美是较早建立安全机制的地区。两次世界大战期间，这个地区虽然没有卷入战争，但也受到不小影响，一些国家通过立法或政令的形式建立了安全和国防体系。第二次世界大战结束后至今，拉美国家的安全体制大体上经历了两个发展阶段。
第一阶段，即冷战时期，拉美国家的安全政策受美国影响很大，可以说是美国西半球政策及其防务和安全战略的附庸。第二阶段，冷战结束后，拉美各国逐步建立起独立于美国的现代安全和防务体制，形成了独立自主的现代安全体制。
冷战时期，受美国美洲安全及防务政策的影响，西半球建立了类似北约的集体安全体系。在美洲国家组织框架内，1947年拉美国家与美国、加拿大签署美洲国家互助条约，即里约热内卢议定书。拉美各国也相继建立了与之相适应的国内安全和国防体制。
20世纪60~80年代，在美国推动和支持下，南美国家的军政府以铲除共产主义为主要目标，在军事手段打击左派反政府武装组织的同时，在间谍、信息、镇压左派和审讯政治犯等方面展开合作。这种合作对相关国家安全体制的形成产生了重要影响。在国际关系方面，一些国家之间存在边界和领土争端。这些国家政府采取了对抗和军事解决的政策，导致各国之间军事对峙，冲突时有发生。
在漫长的军事统治中，各国逐步建立了国内安全和国防体系与机制。这种体系和机制的目标是，对外准备战争，对内镇压国内反对派，打击反政府武装力量。其主要特点是，强化政治独裁专制制度，强化军人权力及对国家安全政策的掌控。强化军事和警察力量等镇压工具，建立无孔不入的情报侦查系统，加强对整个社会的监控。
20世纪80年代恢复民主制度之后，特别是冷战结束后，各国在政治体制改革过程中，加强法制化建设，修改相关法律，逐步摆脱美国的影响，建立了独立自主的安全体系。为适应形势的需要，有些国家修改或制定了新的国家安全法，建立了新的国家安全委员会，形成了民主制度下的新国家安全机制。以总统为首的新的国家安全体系把内政、外交、安全、国防、宣传、教育、卫生、军队、警察、情报、民防、中央到各级政府都被纳入其中，涵盖了国家安全的方方面面。
新的安全体系削弱了军人的权力，强化总统对国家安全体系的绝对控制和领导权，使国内安全体系不再作为镇压国内政治反对派工具，而是以维护国家安全、政治社会稳定及经济发展为主要目标。
各国设定的主要安全议题是反恐、扫毒、打击有组织犯罪等。一些新的国家安全理念成为各国的共识，各国加强了反恐力量和机制的建设，同时，把许多非传统安全领域列入国家安全体系。
在国防体系方面，各国也大幅度调整了对外政策和处理争端的政策，不再奉行以军事对抗为主的方针，转而采取通过对话与和平谈判解决争端的政策。有的通过和平谈判成功解决了历史争端，有些国家的边界或领土问题虽然没有最终解决，但也不再是国家之间争端的热点，而是维持现状，保持和平，寻求通过对话解决争议。在这种背景下，一些国家逐步裁减军队，减少军备，把国防建设放在次要地位。外交和国防战略的调整，为拉美地区的和平稳奠定了基础，也为新的国防体系和机制的建立创造了条件。
六国现代安全体制的共同特点
阿根廷、墨西哥、智利、秘鲁、哥伦比亚和厄瓜多尔这6个国家安全体制的建立时间有早有晚，体制也不完全相同，国家安全委员会等机构的结构和职能也不相同，但还是有一些共同的特点。
一、建立了一整套涵盖全国各个领域的国家安全机制和安全体系，以法律形式，规定并建立了从中央到地方覆盖全国的安全体系及其所属机构，建立了完整的运行机制和管理制度。在中央一级，总统为国家安全体系的最高领导人和决策人，国家安全委员会作为主要咨询顾问和决策机构，国防部、外交部等政府部门作为主要决策和执行机构。在地方一级，有大区、省、市等各级地方国家安全体系。
二、重视法制化，依法管国家安全。除宪法和国家安全法、国防法等主要法律外，还制定了各种配套的法律、法令、规章制度等等。对相关的组织机构，也有各自的法律和规章制度。
三、安全理念涵盖广泛，既注重法律政策的建设，也重视国民参与和普及，强调国家安全教育。例如，墨西哥国家安全委员会制定《2009~2012年国家安全规划》，作为指导国家安全工作的文件。规划把国家安全面临的问题分为两类：一是对国家安全的威胁，一是国家安全面临的风险。
四、既重视安全力量和机构等硬实力的建设，也注重宣传教育等软实力的建设。相关法律对武装部队、警察、安全保卫力量、司法、检察等部门在国家安全部门中的权力、职能和作用以及建设、维护和保障，都有具体明确的规定。同时，对安全宣传教育等工作法律也有明确规定。有的国家还把安全规划公之于众，并在公众中广泛宣传和实施。
五、国家安全委员会是国家安全决策的主要咨询平台。各国法律对国家安全委员会职能的规定不尽相同，除少数国家的国家安全委员会具有决策和执行功能，多数是总统制定安全政策的咨询顾问平台。
六、加强地区安全合作。2008年5月南美洲国家联盟的12个成员国建立“南美防务理事会”，作为成员国之间的在防务方面的咨询、合作与协调机构。本文涉及的6国中除墨西哥都是该组织成员。
按南美洲国家联盟条约规定，南美洲国家防务理事会的宗旨是：1、协调各成员国专门机构，加强反恐、反腐败、反毒、反武器走私、人口走私、跨国有组织犯罪和其他威胁，以及裁军、核武器和大规模杀伤武器扩散、扫雷等。2、推动成员国之间的司法合作。3、防务方面的信息与经验交流。4、加强公民安全方面的合作。
经过几年运行，南美防务理事会已经成为该地区防务和安全事务方面有效的合作和协调平台。
阿根廷：不断改进完善传统安全机制
在拉美主要国家中，阿根廷是在制度形式上仍在延用传统安全机制的国家之一，迄今仍未设立国家安全委员会一类机构和机制。不过，经过多次修改相关法律，安全体制也发生了很大变化，一个突出特点是，军队是国防体系的重要组成部分，但不能再像过去那样参与国内治安工作。
阿现行的国家安全体系分为国防体系、国内安全体系和其他各领域的安全体系多个部分，在总统统一领导下各自分别运行。其中，国防体系依照1988年颁布的“国防法”及其他相关法律组成。而国内安全体系则依照2002年颁布的“国内安全法”及其他相关法律组成。这两个体系分别是仅限于军事和国内犯罪问题，对涉及国家安全的其他领域和机构，如食品安全、卫生安全和民防体系等，均有单独的法律和机构，并没有并入国内安全体系内。
一、国防体系
阿根廷国防法（Ley de Defensa Nacional）规定，国防体系组成如下：总统、国防委员会、国会、国防部、武装部队联合参谋部、陆军、海军和空军、宪兵、水上警察、人民（经由其对国防事务的参与）。
总统为国防事务的最高首脑和武装力量总司令。总统担任国防委员会主席，有权做出最后决定。国防委员会的组成人员有总统、副总统、政府各部部长、情报机构负责人，国防部长、武装部队联合参谋部参谋长和陆海空三军参谋长、国会相关委员会的主席，其中多数党和少数党团各一人。总统决定邀请与会的其他人员。
国防委员会是总统国防事务的顾问机构，主要职能是对已经发生或可能发生冲突或战争的情况下，在制定战略、计划和行动方案方面，为总统提供顾问和帮助。国防委员会具备警报机制计划，计划包含可预见的冲突形势及灾难的对策。制定各级规划，为各国防部门及机构设计任务和使命。
二、国内安全体系
阿国内安全法（Ley de Seguridad Interior）规定，国内安全体系的目的是就国内安全政策的制定、协调、领导、监管和支持国家警察的工作进行决策。
国内安全体系的组成有总统、各省省长、国会、内政部、国防部和司法部、联邦警察、省警察、国家宪兵和水上警察。内政部作为总统的代表，行使对国家警察力量工作的政治领导，协调国内各省警察与其他安全力量的安全工作。
国内安全委员会作为国内安全政策的咨询机构，由常任委员和非常任委员组成。常任委员有内政部长、司法部长、防止犯罪和扫毒规划国务秘书、国内安全副国务秘书、联邦警察局长、水警局长、国家宪兵司令、五名被国家安全委员会指定作为安全体系成员的省警察局长。非常任委员有国防部长、联合参谋部参谋长、未被国内安全委员会指定为常任委员的省警察局长。有关省的省长和国会国内安全委员会成员的议员可申请参与国家安全委员会会议。这种安排削弱了军方对国内安全事务的发言权。
国内安全委员会的机构下设危机委员会、规划与监管委员会、国家犯罪情报委员会、国内安全副国务秘书处，分别负责咨询、计划、执行、检查、情报、规划咨询等工作。
墨西哥：日臻完善的国家安全体系
墨西哥国家安全体系经历一个多世纪的演化发展，国家安全的理念不断更新，国家安全体系也日臻完善。
墨西哥与邻国没有边界和领土争端，国防问题并不突出。在国内安全方面面临的主要是反政府游击队和毒品恐怖主义。因此，墨国家安全机制主要是针对国内安全的，并不太强调国防。20世纪60~80年代的安全机制是以打击和防范国内游击队为主要目标的。1989年正式建立国家调查和安全中心（CISEN），即国家安全委员会的前身。这个机构的主要目标也是为了加强对反政府武装组织和犯罪组织的情报工作。2005年墨西哥国会通过新的“国家安全法”（Ley de Seguridad Nacional），规定建立国家安全委员会，作为政府制定安全政策的咨询审议机构。
墨国家安全法依据的理念 国家安全是政府最优先的职责。目的是维护国家主权、民族独立和领土完整，寻求维护以国家及居民的经济社会政治发展为基础的民主。国家安全是一项国家三权机构都应参与的任务。
国家安全委员会的组成 总统、内政部长、外交部长、国防部长、海军部长、公安部长、财政和公共信贷部长、通信和交通部长、公共事务部长、共和国总检察长、国家调查与安全中心主任。国家总统为主席，内政部长担任执行秘书。
例会制 国家安全委员会由总统主持，至少每两个月举行一次例会。委员会会议为秘密会议。经总统决定，有关事务的公务员可以列席会议。委员会的会议记录和文件保密，根据有关法律决定是否公布。
国家安全委员会的职能 1、统合与协调安全方面的努力。2、确定制定国家总政策的框架。3、制定国家安全规划，按年度确定国家风险议程。4、定期评估规划实施的成果，跟踪国家风险议程。5、制定国际合作计划。6、依法制定国家安全所必需的措施。
办事机构和运行程序
执行秘书 国家安全委员会设执行秘书，其日常办事机构设在内政部。内政部长任执行秘书，其职能是负责日常事务的协调和运行，起草相关协议和决定的草案。在总统缺席的情况下，主持会议。
墨专家评论说，这一条特别重要，说明内政部长有权在总统不在的情况下召开国家安全委员会。内政部长掌管国家安全委员会是墨政治体制的产物。墨只有总统，无副总统和总理，内政部长是地位最高的内阁成员。
技术秘书 国家安全委员会设技术秘书，其职能是：国家安全法规定国家安全委员会设技术秘书，由总统任命，并直接隶属总统，配备一个专业技术班子。其职能是，负责国家安全委员会会议文件的起草、校对，提供档案和法律工具，采取实施委员会决议所必要的行动，向委员会就国家安全方面的政策、方针和行动提出建议，就国家安全规划的内容提出建议，把国家风险议程提交国家安全委员会，起草国家安全委员会指示的活动的报告，向国会两院安全委员会提交法律规定的文件和报告，管理和规范委员会内产生的信息工具和网络。推动委员会决议的行动的实施。根据国家安全委员会的指示，展开与国家安全有关事务的专门研究，清查国家安全基础设施，要求国家有关安全部门提供委员会要求的报告。
国会两院国家安全委员会 国会也相应设立两院国家安全委员会，其职能是：国家安全法还规定，国会设立两院国家安全委员会，负责安全事务的审议和立法工作。
国家安全规划机制 国家安全法规定，国家安全委员会应制定国家安全规划，在全国实施。国家安全委员会制定了“2009~2012年国家安全规划”，公开发表。作为指导联邦家安全工作的文件。规划包括：国家安全的主角，国家安全面临的威胁，国家安全面临的风险。对国家安全的威胁包括：有组织犯罪、贩毒、武装集团、恐怖主义，边境地区的脆弱性。国家安全面临的风险：所有不具备威胁性质的不利于国家安全的因素。包括政治、经济、社会等方面国内外的各种因素，自然灾害、疫情、人为所致的风险等。政治和社会冲突、社会包容的破坏、移民问题、瘟疫、环境、全球变热、社会发展失衡。
国家风险议程 由技术秘书组织起草编制，并提交国家安全委员会审议实施。
