新华网联合国３月２９日电（记者  郭立军  段吉勇）　联合国未能阻止美英对伊拉克的单边军事行动，安理会的权威及其作为国际集体安全体制核心的作用受到严峻挑战。尽管如此，联合国不会象美国总统布什所说的那样从此变得“毫不相干”，仍将在伊战期间和其后的诸多问题上发挥重要作用。这种作用可以从人道救援的“点”，延伸到战后重建的“线”，再拓展到战后政治、经济和安全格局整体安排的“面”这三个层次进行分析。

　　积极介入人道援助 重建合作着眼战后

　　２８日，安理会一致通过了关于调整对伊“石油换食品”计划的决议，从而在战争爆发后即将面临的众多复杂问题中，以人道救援为缓冲，寻找到了弥补分歧、修复形象、重建合作的起点。

　　几个月来，安理会主查派与主战派就动武授权问题进行的外交斗争，以美英等国承认动武外交失败而告结束。这场斗争导致了安理会严重分裂，客观上损害了冷战后大国在安理会苦心经营的合作基础和对外形象。如何修补这一裂痕，并尽可能维护二战后形成的集体安全体制，因伊战的爆发而现实地摆到了安理会面前。而战争引发的人道救援问题，恰好为各方修补分歧和重建合作提供了一个机会。

　　布什政府不顾国际社会的反对，在没有联合国授权的情况下发动了对伊战争，毕竟理不直，气不壮；同美国一道出兵的英国政府在国内更是受到空前强大的政治压力。因此，美英两国都希望借联合国旗号为战后安排抹上国际色彩，同时也为这场没有授权的战争弥补一些具有象征意义的合法性。另一方面，反对美国绕开联合国对伊发动军事行动的安理会成员国，虽然对美英的企图不无担忧，但也看到了人道救援的现实紧迫性，意识到不做妥协就难以保证这个多边政治框架的有效性，也难在战后安排问题上发挥作用，于是安理会各方不约而同地在及时恢复对伊人道救援这个最紧迫、也最易达成一致的切入点上选择了妥协。

　　安理会１５个成员国以罕见的全票通过了调整“石油换食品”计划的提案，但这并不意味着安理会在这一问题上就十分团结，只是各方因各自的利益需求而暂时压下了矛盾。１９９６年开始实施的“石油换食品”计划本为缓解对伊制裁给平民带来的痛苦，而不是设计为在战争中避免人道灾难的措施。这项援助计划花的是伊拉克自己出售石油的钱，只是美国通过安理会对伊制裁委员会和伊拉克项目办公室对计划实施监控和对计划下合同进行审批，来优先照顾库尔德人集中聚居的北方三省。

　　调整后的计划规定，伊石油出口收入可用于伊拉克境内外所有的难民，这样美国便可以减轻战后人道救援的包袱。布什政府原打算将这一安排长期化，用伊拉克的石油来为美国主导的战后重建计划出资，但这一主张在安理会遇到了阻力。对联合国旗帜看得更重的英国便提出了一个“安南４５天暂管计划，有权进行必要的协调”的折中建议，至少保证在围绕战后安排所进行的外交斗争中有了一个较轻松的起点。

　　有望参与政权建设 无力主导安全安排

　　人道救援是要花钱的，而战后重建和伊拉克的石油合同却是可以挣钱的，美国自然不愿把用将士生命换来的利益拱手相让。当人道救援的点延伸到战后重建的“线”和“面”时，围绕战后安排的主导权归属问题自然将导致一场新的斗争。

　　美国对伊开战的目的是要推翻其现政权，扶持一个亲美国的所谓民主政府，并以伊拉克为样板，在中东地区推行其“民主化”计划。因此，早在开战前几个月，布什政府就初步制定了由它一手掌控的战后安排，并在今年１月成立了隶属五角大楼的重建和人道救援办公室，但里面没有明确说明联合国将在战后发挥何种作用。而美国国务卿鲍威尔２６日在众议院拨款委员会发表讲话时说，美国在把萨达姆赶下台后不会将对伊拉克的控制权交给联合国。布什政府既想主导伊拉克战后安排，同时又想为它盖上联合国的合法图章。用鲍威尔的话说，联合国可在联盟（其实是美国）任命的特别协调员的监督下发挥作用。

　　但安理会的多数成员国都主张，联合国应在伊拉克战后安排中发挥主导作用。联合国秘书长安南２８日说，联合国在战后的伊拉克发挥何种作用应由安理会决定。他还说，一些安理会成员不愿看到联合国在战后安排上被“少数国家操控”。由此可见，围绕伊拉克战后安排，安理会仍将面临一场激烈的外交斗争。这场斗争的结果将决定联合国在战后伊拉克问题上能够发挥何种作用。

　　战后安排将包括安全安排、政治过渡、经济和社会重建以及人道救援等方面。如果说美国在人道救援问题上不愿过多插手的话，那么它在战后伊拉克政治安排问题上就是不愿放手，对于填补伊安全真空问题更是不容他人染指。但是考虑到国际形象和国内民意，布什政府还是会拉上联合国，为其军事占领抹上国际化、合法化的色彩。美国对联合国在战后安排上的立场，连主要盟友英国也存有异议。

　　此间分析人士认为，相对于战后安全安排问题，布什政府在未来伊过渡政权问题上妥协的余地要大些，围绕战后伊拉克问题将形成美国与联合国既斗争又妥协的局面。美国不容战后安全安排这块阵地有失，将在伊保持一定的军事存在，并形成一个可向周边国家迅速投送军力的“前沿阵地”，进而实现其所谓“改造阿拉伯世界”的目标；在政治安排上，布什政府的最终目标是在伊拉克扶植一个亲美政权。但由于在战后伊拉克强加一个外来政权，将不可避免地面临伊拉克人民和国际社会的强大阻力，因此布什政府有可能考虑借助联合国，由这个最具代表性的国际组织任命或接受一位由美国推选的领导人，并以此为核心组建一个“国际化”的伊过渡政府，间接达到美国控制伊拉克的目的。如果象阿富汗政府一样，伊拉克过渡政府主要领导人的安全都由美国大兵负责，还怕这个政府不听话吗？（完）