我国新型城镇化发展的几个重要问题
城镇化一端连接工业化、信息化，一端带动农业现代化，是扩大内需的最大潜力所在和转方式、调结构的最大希望所在。党和国家把新型城镇化作为一个新的发展战略，这是未来五到十年，甚至是更长一段时间我们国家发展的主旋律。要科学、合理地推进新型城镇化发展，减少折腾浪费，获得广大人民群众的支持，那么有几个问题需要有清醒的认识。
一是人口数量。根据最新测算的世界各国人口数据，截至2012年12月31日，世界总人口为70.9亿，其中中国人口为13.56亿，占世界人口构成比为19.13%，而美国只有3.17亿，日本1.26亿，德国 8190万。也就是说，即或是美国、日本、德国城镇化率达到100%，合计起来也就只有5亿多的人口，而我国新型城镇化率达到80%，就意味着有10亿多的人口由城市来承载。
美国的城镇化大概分为三个阶段：第一阶段即发生阶段（1830-1880年），城市人口比重由1830年的8.8%上升到1880年的26.4%；第二阶段即加速阶段（1880-1950年），美国的工业化推进城市化加速，并向纵深推进，1950年美国的城市化率达到64%；第三阶段即成熟阶段（1950年以后），制造业的衰落、第三产业的发展导致经济活动和人口持续向城市扩散，目前美国城镇化率高达85%，是世界上城镇化水平最高的国家之一，基本达到城乡一体化，农村城镇化。也就是说美国这样发达国家城镇化率从50%提高到80%用了80年左右的时间。因此，当前我国许多地方政府推进新型城镇化定目标到2030年实现城镇化80%，是不是科学呢？更不可思议的是，许多地方政府在提城镇化发展目标时，都以“大”为荣，要建500万、1000万、2000万的城市，有些城市全市人口目前只有300万左右，却提出到2030年城市人口达1000万，真不知道他们的人口从何而来，真不敢计算全国各市城镇化人口目标最后加总全国有多少亿，是20亿还是30亿呢？厉以宁认为，传统城市化模式是不适合中国国情的。他指出，如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90%以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定恶化，居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位，但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。
马鞍山在编制新型城镇化规划时，充分考虑本市现有人口和能承纳的人口。截至2012年末全市户籍人口为228.37万人，城镇化率达61.2%。马鞍山以科学发展观为指导，坚持“四化同步”战略，以提升居民生活质量为宗旨，以构建宜居宜业的现代化滨江田园城市为目标，以主城区、城市组团、中心镇和中心村四级建设为依托，按照组团式、网格化、田园城市发展模式，优化城镇布局，提升城镇功能，突出城镇特色、创新城镇管理，统筹城乡发展，形成“园在城中、城在园中、人在园中”的新型城镇布局。提出了“1611”的新型城镇化空间布局，即1个城市主城区，六个城市组团，10个中心镇，100个中心村。以花山、雨山为主城区，在主城区外构建博望、姑孰、示范园区、历阳、郑蒲港、环峰等六个城市组团，在长江两岸建设10个中心镇：江北5个（林头、仙踪、运漕、乌江、香泉），江南5个（石桥、黄池、年陡、湖阳、江心洲），选择100个交通便捷、水源丰富、靠近农业示范园区、水产养殖区或“千亿粮食增产计划”项目的村进行中心村建设。到2030年时，总人口320万，主城区集聚人口100万，各城市组团集聚人口15-20万，各中心镇集聚人口2-5万，各中心村集聚人口5000-10000。到2015年末，城镇人口突破150万，城镇化率达65%以上，主城区、城市组团、中心镇和中心村建设显著推进，宜居宜业的现代化滨江田园城市格局基本形成；到2020年，城镇人口突破180万，城镇化率达70%以上，跨江发展取得突破，主城区拓展至当涂姑孰、和县历阳和郑蒲港新区，现代化滨江田园城市初步建成；到2030年，城镇人口突破250万，城镇化率达80%以上，拥江发展的城市大格局完全形成，成为宜居宜业的现代化滨江大城市、皖江地区中心城市、长三角城市群中明珠城市，成为全省经济发展的核心增长极。
二是经济实力。新型城镇化不仅仅是让农民进城，住在楼房里，或者户籍变成城市户口，更重要的是人的城镇化，包括医疗、教育、养老等，而这些属于消费性支出，需要经济实力做支撑。从总量看，2012年我国国内生产总值（GDP）为51.9万亿元，在2010年我国已超过日本成为世界第二大经济体，但美国的GDP总量约为我国的2.5倍。从人均来看，2011年，我国人均GDP位居世界第87，低于世界平均水平（63位），2012年我国人均GDP达到6100美元，但仍低于2011年世界平均水平10035美元。全国社保基金理事会党组书记戴相龙说：“目前，全国城镇职工基本养老金为2.3万亿元，其中社保基金总额约9000亿元，补充养老金为5000亿元。”中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示：在32个统筹单位中（31个省份加上新疆兵团），2011年收支缺口高于2010年，达766.5亿元。2012年我国的城镇化率52.6%，户藉城镇人口占35%，城市1.6亿农民工国家没有提供养老，因此，如果我国新型城镇化率达到70%、80%时，养老金缺口又是多大呢？
我国幅员辽阔，各地的地形地貌差异很大，经济社会发展很不平衡，产业体系迥然不同。不同的地形地貌城镇化的投资差异很大，如西部大山修路、通管道等基础设施的成本远远高于东部丘陵和平原的成本。新型城镇化不管硬件建设还是人的城镇化方面“软件”（养老、医保等）的保障，都需要经济实力做后盾，在我国分税制的财政体制下，各地城镇化必须量力而行。尤其产业是城镇化基础，就业是民生之本，产业发展到哪里，城镇化才有可能发展到哪里。没有产业基础的行政主导的人口集聚不可能持续，最后可能导致“空心镇、空心村”的存在。我国的新型城镇化是一个长期的过程，可能需要10年、20年，甚至几十年，因此各地政府不要喊口号、定目标、瞎折腾，需要静下心来，认真谋化和走出一条适合当地实际的可持续的新型城镇化道路。
马鞍山2012年全年实现地区生产总值（GDP）1232亿元，其中，第一产业增加值71.5亿元，第二产业增加值818.9亿元，第三产业增加值341.6亿元。全年实现财政收入210.6亿元，其中地方财政收入127.82亿元，全年累计财政支出190.37亿元，其中，社会保障和就业支出15.6亿元，民生工程累计投入资金149.16亿元。全市城市居民人均可支配收入30937元，稳居全省首位，全市农民人均纯收入10920元，稳居全省首位。年末全市金融机构本外币存款余额1269.19亿元，比年初增加192.09亿元；年末城乡居民储蓄余额为637.58亿元，比年初增加95.93亿元。马鞍山殷实的经济基础对推进新型城镇化可提供有力的资金保障。免除城乡义务教育阶段学生学杂费和补助公用经费，免费向农村、城市义务教育阶段学生提供国家课程教科书，补助贫困寄宿生生活费，在全省率先做到了城乡同步、公办民办同步、外来务工人员子女与本市户口子女“三个同步”享受免学杂费的待遇。城镇居民医疗保险参保人数50.29万人，全市新型农村社会养老保险参保人数98.5万人，参保率为90.3%。全市所有行政村和社区建有篮球场239块，乒乓球台580副，建有全民健身路径175套，在市区范围内初步形成15分钟的健身圈，全市人均体育场地面积达1.50平方米，位于全省前列。
马鞍山在今年推出户籍制度改革，对外来人口服务管理实行居住登记和居住证制度。居住证持有人在马鞍山市可以享受包括劳动就业、社会保障、医疗卫生和教育等在内的15项权利和公共服务。外来人口子女可按规定在马鞍山市享有学前教育、义务教育和高中阶段教育的权利，享受家庭经济困难学生资助政策；在该市签订1年以上劳动合同并连续缴纳社保六个月以上，可以申请公共租赁住房；外来人口子女可以和当地儿童一样免费接种一类疫苗。出台的《马鞍山市个体工商户、自由职业者等个人缴存及使用住房公积金暂行办法》规定，个人缴存住房公积金的缴存基数为其月平均收入，缴存比例为10%—20%，个人连续缴存住房公积金达12个月以上，在购买自住住房时可申请住房公积金贷款，大学本科及其以上学历毕业生或取得中级职称（或技师）及其以上职称的，连续缴存时间可放宽为六个月以上。贷款额度为缴存余额的八倍，但最高不超过贷款时公积金管理机构向社会公布的单、双职工最高贷款限额。
三是土地状况。我国国土面积960万平方公里，居世界第三位，但沙质荒漠、戈壁占国土总面积的12%以上，改造、利用的难度很大，对中国农业生产至关重要的耕地，所占的比重仅10%多些。地理学家胡焕庸在20世纪30年代提出了胡焕庸线，由东北至西南，从黑龙江黑河到云南腾冲作一直线，就是我国的人口地理分界线，东南半壁占国土面积的42.9％，人口占94.4％，西北半壁占57.1％，而人口仅占5.6％。也就是说，我国10亿多人口生活在400万平方公里土地上。
我国耕地面积排世界第四，仅次于美国、俄罗斯和印度，但人均耕地面积排在126位以后，人均耕地仅1.4亩，还不到世界人均耕地面积的一半儿，加拿大的人均耕地是我国的18倍，印度是我国的1.2倍。目前我国已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。据来自卫星遥感图像的数据统计，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长78.3%；到2010年，这个数字达到4.05万平方公里，又增长85.5%，且这10年间所扩张的面积中68.7%来自耕地。2012年，我国粮食总产量5.89亿吨，在粮食“九连增”的基础上，耕地、水等多种资源要素已经绷得很紧，继续扩大粮食面积的空间十分有限，稳定增产的压力越来越大。上世纪90年代中期以来，我国粮食平均自给率达100.5%。近几年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分别达99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。
一方面我们耕地资源有限，粮食安全受到威胁，但另一方面又出现土地抛荒。四川省农业厅2008 年对全省10 个市、 20个县、40 个乡镇、77 个村的33232 个农户承包的103906 亩耕地进行调查统计显示，截至2008 年4月底，抛荒耕地总面积达5541 亩，占调查耕地面积的5.3%。2008年4月22~23日，湖南耒阳市政府和市农业局组织专门力量对全市35个乡镇办事处各选择一个靠近公路可能会出现大的抛荒粮食生产进度慢的村进行了调查，被调查的35 个村中，水田抛荒面积占13.3%，水稻双改单面积占43.7%，双季稻面积仅占43%。土地抛荒的原因很多，但最重要的原因是农村土地承包制度需要进一步完善。我党制订“土地承包三十年不变”政策是上个世纪90年代，那时承包地是农民的命根子，党和国家就是给农民一个“定心丸”。但从本质上说，土地是集体所有，农民没有土地所有权；另外，对当前许许多多的农民工来讲，土地收入已经到了忽略不计的程度。但这种土地承包制度对仍然在农村劳动的人来说，却很难协调去耕种。对于广大平原地区，可以通过土地流转给大户，但对于山地来讲，是很难流转进行机械化耕种。我国山地约占全国土地面积的33％，高原约占26％，盆地约占19％，平原约占12％，丘陵约占10％。只有改革完善现有土地承包制度，农民进城时应暂时放弃承包土地，从城市获取城镇化的红利；返回农村务农时，放弃城镇化有关福利，从农村无条件获得相应的土地承包权，实现土地承包动态化。这样就可以减少甚至杜绝土地抛荒现象，让在农村劳动的人，人均耕地面积提高，从而带来收入提高，进城打工的人有了双重保证。
马鞍山全市耕地面积1766KM2，占市域面积的43.46%，其中水田1501KM2，占耕地面积的85%。土地流转面积已占农村承包耕地总面积的36.8%；粮食规模经营、畜禽规模养殖和水产生态规模养殖比重分别为23%、70%、76%。此外，马鞍山市村庄人口相对来说比较集中，基础设施较好。因此，城镇化规划中设置100个中心村确，让中心村成为农业产业化、农业现代化的载体。浙江马庆斌调研指出，对浙江湖州，江苏武进和昆山，北京密云蔡家洼村等地的调研显示，统计上为农村，实际上这里的水电路等基础设施，学校和医院等公共服务方面已经基本城镇化了。这种就地就近的城镇化模式很好地将当地的人力、土地和特色农产品加工等结合起来，并有效化解了异地城镇化所带来的“留守儿童”和“留守老人”等社会问题。
选择中心村的标准。地形地貌。由于中心村是新型城镇化的重要组成部分，必须进行相应的基础设施建设，如道路、宽带、煤气、电力、自来水等要与城市对接，要建学校、医院、体育设施以及垃圾处理设施等，所以选择地势平坦的平原或丘陵，水资源丰富，交通基础较好的地方为宜，这样可以大大降低投资成本。人口集聚程度。由于人口往中心村集中，因此原自然村人口越多，外来移入人口就会减少，相应大大减少了迁移成本。一般来说，原自然村人口在1000人以上的，可考虑作为中心村的基础，而自然村人口在200人以下，则尽量往中心村迁入。中心村集聚半径平原在2—3公里，山区在4—5公里，这主要是考虑中心村的集聚除了行政引导外，还依靠我国传统村落文化“熟人社会”的力量，降低推进工作的难度。我国自然村落的形成往往经历了几千年，许多自然村落有着自己的传统习俗，有着强大的凝聚力和向心力，是我国文化瑰宝的重要组成部分，理应珍惜和传承。通过这种中心村的建设既让传统文化得到保护，又切实改善农村生产生活条件，缩小了城乡差距。农业产业化基础。中心村应处在农业示范园区、粮食主产区，便于土地大规模流转，促进土地规模经营；或者处在水产养殖区，便于农产品养殖。对于中心村的建设，就是以土地流转或专业合作的方式，形成农业的规模经营，促进农业的现代化，让农民变成现代农业产业工人。中心村农民可以得到两部分收益，一是土地流转收益，二是农业现代化产业工人收益。如果是水产养殖，则是“农户+专业合作社”模式，在苗种、养殖指导、销售品牌上统一进行。目前，在马鞍山土地流转一亩在700元左右，在农业示范区工作一天劳动报酬在100元左右。有着农业产业支撑的中心村，小自然村的农民不但能迁进来，还能留得住，变富裕。这样中心村人气越来越旺，建设越来越好，生活越来越幸福。
马鞍山在编制新型城镇化规划时，对中心村基础设施配置提出要做到“11+4”，即小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、邮政所、农资店、便民超市、农贸市场、公共服务中心11公共服务设施和公交站、垃圾收集点、污水处理设施、公厕4项基础设施。我们建设的中心村不仅是基础设施的完善，更体现出有清新湿润的自然空气、湖光山色的田园风光以及朴实憨厚的农民品格，让中心村成为人人向望的“世外桃源”。
人口数量、经济发展水平和土地状况是我国新型城镇化发展绕不开的、最基本的几个问题，我们进行了理论思考和实践探索。由于我国各地地形地貌、经济水平和人口状况等的不同，都需要各地因地制宜的探索和改革，务实推进，在推进中总结，在总结中改进。（作者 陈赟 安徽马鞍山发改委）
