武长海 中国政法大学法和经济研究中心

    2009年2月28日下午，温家宝总理在中国政府网和新华网访谈室在线与网友进行了交流，网友最关心的问题是反腐败，温总理认为，经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中，政府廉洁尤为重要。因为只有一个廉洁的政府、得到人民信任的政府才能够一心一意促进经济发展，才能够采取各种措施实现社会公正。许多网友还提出有关我国建立官员财产申报制度的问题，温总理认为，财产申报制是反对腐败的一项重大举措，目前有关部门正在为建立相关制度和制定法律做积极准备工作。

    在两会上，也有人大代表提出了关于制定《国家公务员财产申报法》的议案，中央纪委和监察部的有关领导表示，中纪委和监察部正在想办法制定官员财产公示的有关条例或者规定。

    2008年底，新疆阿勒泰制定了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，对初任的55名副县级领导干部全部进行了个人财产申报。作为《慈溪市建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作方案》的重要内容，慈溪市出台实施了领导干部廉情公示制，2009年初，全市700余名现任副局以上领导干部进行了财产申报。

    国家公职人员进行任前、任中和离任财产申报和公示，是预防腐败的重要手段。群众的期待，国家领导人的决心，中央有关部门所做前瞻性工作以及地方的积极试水，都将有力地推动国家尽快出台有关公务人员财产申报的法律法规。

    出台财产申报法是我国自主践行《联合国反腐败公约》

    我国作为《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）的签约国，理应自动履行该公约规定的内容。2003年10月31日，第58届联合国大会审议通过了《公约》，这是联合国历史上通过的第一项指导国际反腐败斗争的法律文件，对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。2003年12月10日，中国成为《公约》的签字国，2005年10月27日，全国人大常委会批准了中国加入《公约》，这样，我国有义务自主履行该《公约》规定的内容。

    《公约》第52条（预防和监测犯罪所得的转移）第5款规定，各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。该款实质上就是赋予各国制定《国家公务人员财产申报法》的权利和义务，我国作为《公约》的成员国，应当尽快出台国家公务人员财产申报的法律法规。

    我国公务人员财产申报制度的实践及其评价

    我国改革开放三十年来，经济社会发展迅速，但滋生的腐败也在迅速蔓延，我国面临的反腐败形势日趋严重，据统计，2003年1月至2006年8月，中国检察机关共查处贪污贿赂犯罪67505人，平均每月有近1600名官员因腐败走进监狱。也就是说每天有近53名贪官落马。2008年我国共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件33546件，涉案41179人，已侦结提起公诉26684件，涉案33953人，人数分别比上年增加1%和10.1%。其中，立案侦查贪污贿赂大案17594件，重特大渎职侵权案件3211件；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2687人，其中厅局级181人、省部级4人。会同有关部门加强境内外追逃工作，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1200名。

    腐败具有极大的危害性，正如《公约》序言开宗明义指出的那样，腐败对社会稳定与安全造成了严重威胁，腐败破坏民主体制和价值观、道德观和正义并危害着可持续发展和法治，与洗钱等犯罪相联系的经济犯罪，以及巨额资产的腐败案件，这类资产占国家资源的比例很大，对国家的政治稳定和可持续发展构成极大的威胁，腐败已经不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象，对全球的政治经济发展都有很大的影响。

    通过立法，建立国家公务人员的财产申报和公示制度，具有有效地预防腐败的功能。首先，能够增强政府公信力。财产申报制度能够起到一种政治宣示作用，将其作为一种法律规定的公职道德准则要求国家公职人员遵守，能够维护政府责任，争取民众信任。其次，能够强化国家公务人员的自我约束。根据财产申报的基本要求，政府官员不仅要申报其财产的变化情况，而且还要申报其财产变化的来源，报告其中存在的各种经济关系，这样就能够对国家公务人员的腐败行为起到震慑作用，避免腐败的发生。第三，有利于建立有效的腐败预防机制。财产申报制度能够防范腐败于事前。第四，国家公务人员财产申报制立法是有关部门查处违法违纪案件的依据。《公约》的第20条（资产非法增加）规定，资产非法增加，即公职人员的资产显著增加，而本人无法以其合法收入做出合理解释，这种行为就为犯罪，我国刑法中对此有专门的规定。财产申报制度为认定“资产非法增加”提供了依据，有助于巨额财产来源不明罪的定罪量刑。第五，公务员财产申报制度法制化也有利于保护领导干部的合法财产。

    我国从上世纪90年代中期，开始尝试建立财产申报制度。1995年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，要求“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县、处级）领导干部须依照规定申报收入”，该项规定是我国首次要求党政领导干部申报收入接受监督的制度，它对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期都作了规定,构建了我国财产申报制度的基本框架。1997年1月，经中共中央、国务院批准，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，对县处级以上领导干部需要报告的个人重大事项进行了明确。2001年6月，中纪委、中组部印发了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，要求省部级现职领导干部每两年统一组织报告一次家庭财产状况。

    我国虽然正在探索建立公务人员财产申报制度，但由于以下原因，该制度在实践中也遇到一些阻力和问题。第一，上述三个“规定”只是规范性文件，连最低层次的立法都达不到，因此缺乏约束力和执行力；第二，与之配套的法律法规及其制度没有形成，财产申报涉及多部门的协调，缺乏统一的协调机制和专门的机构；第三，技术因素，如对财产的登记、转移等跟踪需要先进的网络系统和完善的金融制度等作为支撑，财产既包括有形财产，也包括无形财产，跟踪这些财产的去向，既需要完备的法律，也需要专业的技术，目前我国在这些方面还很欠缺。

    国家应当尽快出台《国家公职人员财产申报法》

    从面临的国内反腐败重任和《公约》规定的义务来看，我国应当尽快出台国家公务人员财产申报的法律法规（这在国外被称为“阳光法”），主要有两种方案，一是全国人大以立法的形式制定法律，二是国务院出台条例。如果出台条例的话，非政府人员难以纳入规制的范围，因此，最终还须以全国人大立法的形式制定《国家公职人员财产申报法》（以下简称《财产申报法》）。名称为《国家公职人员财产申报法》（以下简称《财产申报法》）比较合适，而非《国家公务员财产申报法》，因为前者包含的范围更广些。

    《财产申报法》的内涵。国家公职人员财产申报立法，是指国家公务人员在担任国家公职期间，包括任职之初、任职期间以及离职以后的一定期限内，必须依法申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产。财产申报制度一般是以立法方式设定公务人员的义务，强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动，来抑制与消除各种现实的和潜在的利益冲突，防止政府官员滥用职权、贪污舞弊。公务员财产申报制度主要是通过三个时段来申报。一是初任申报，即出任国家公务人员的一定时期内，就其现有的财产状况进行申报。二是离职申报，指国家公务人员任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因年龄而离退休时，必须申报其全部财产。三是日常申报，一般在任职期间内每年申报一次。

    申报财产人员的范围。《公约》第2条第1款规定，“公职人员”包括：担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何；根据法律法规规定，履行公共职能的人员，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员；法律法规界定为“公职人员”的任何其他人员。对于公职人员的界定，我国可以根据实际情况加以规定。财产申报人员的范围，还包括公职人员的近亲属等。

    财产的范围。《公约》第2条第4款规定，“财产”系指各种资产，不论是物质的还是非物质的、动产还是不动产、有形的还是无形的以及证明这种资产产权或者权益的法律文件或者文书。阿勒泰地区出台的《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》中，规定的财产种类包括11类，其中有些是只申报不公开的财产，我国在制定法律的过程中，可以根据具体国情确定财产的范围。

    《财产申报法》还应当包括申报种类、申报受理和申报程序、申报审查机关和审查程序、申诉和上诉、行政责任和法律责任等。

    完善与《财产申报法》相关的立法。建立和完善金融监管立法，包括《银行业监督管理法》、《外汇法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》、《审计法》、《不动产登记法》、《反洗钱法》等。完善监督机制，包括立法监督、司法监督、行政内部民主监督、舆论监督、群众监督等。加强审计机关和监察机关对国家公职人员财产情况的审查和监督。

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