探寻农业生产功能与社保功能间的均衡_理论频道

当前我国农业正经历着历史性的转型。这一转型首先表现在农业逐渐从奉献时代进入受补贴时代，有效地促进了农业生产的积极性。但与此同时，由于我国农业人口的比例依然较高、农村的社会保障体系仍未健全，从而农业仍承担着较重的就业、养老等社会保障任务，这又在很大程度上影响着农业生产力的发挥。而就在当前这一关键时期，在气候干旱、粮食能源化等一系列因素的作用下，全球农产品的供求出现了紧平衡的局面，各主要农产品的国际价格大幅上涨，使我国国内农产品的价格也面临着大起大落的风险。这一形势显然对我国的农业生产能力提出了更高的要求。

我国农业所经历的历史性转型

随着经济发展，农业的产业角色也在逐渐转变。作为“第一产业”，在人类经济活动的早期，农业一直是各国经济的母体产业，是其他非农产业衍生和发展的基础。进入现代经济之后，农业的产业角色将实现两方面的变化：一是农业由国民经济中的奉献性产业转变为受补贴产业，不再作为政府收入的主要来源；二是农业的从业人口大幅减少，社会保障功能逐渐淡化，从而生产效率得到提高。目前我国农业已实现了第一项转变，第二项转变则尚在进行之中。

我国作为一个有着几千年农耕史的国度，长期崇尚“重本抑末”的重农主义，农业在古代始终是整个国民经济的主体
，来自农业的赋税收入也一直占历代政府财政来源的主体。在当时的经济条件下，农业是一个能够不断自我恢复和自我发展的产业，表现出强大的生命力。农业养育着其他经济产业及整个社会的政治文化活动，政府在收取农业税赋的同时，几乎不需要为农业提供任何公共产品或政策服务。即使在战乱或灾害致使农业生产遭到严重破坏时，政府也往往只需适当减轻税赋，就能起到休养生息、恢复经济的效果。

但随着工业化和现代化过程的推进，农业的弱质性和准公共品性质开始逐步凸显。由于生产过程易受自然条件影响，并且农产品供求具有“蛛网模型”的波动特性，导致农业产业具有明显的弱质性。同时，由于非农就业人口的增加，保证粮食安全的难度和意义在不断加大——粮食的供给量和价格都不宜出现剧烈波动，否则就可能影响社会稳定，而这种稳定功能可以被视作是一种公共品。此外，农业具有的生态休闲、文化传承等多功能性，进一步使其带有明显的准公共品性质。根据经济学原理，带有公共品性质的产业需要由政府进行补贴，才能实现全社会的福利最大化。这就是农业在现代成为受补贴行业的理论基础。

在实践中，欧美发达国家早已建立了较完备的农业支持体系，农业生产者每年都能获得政府的大量补贴。而在我国，长期以来对农业实行的却是“负保护”政策。建国初期，为了支持加快完成工业化进程，曾通过人为压低农产品价格的方式，占取了大量的农业剩余，同时农业税费收入也在政府收入中占有重要地位。在此后相当长一段时期，农民负担过重是造成“三农”问题突出的重要原因，农业生产也因此面临困境，出现了“农业真危险”的局面。

从2006年开始，我国彻底取消了已有2600年历史的农业税，附着在农业税上的各种不合理农民负担也被一并免除，同时“工业反哺农业”的方针得到了贯彻，惠农强农的政策力度逐年加大。这一转变是具有历史意义的，标志着国家与农民的关系已实现了从“取”到“予”的转变，农业也完成了由奉献性产业到受补贴产业的转型。进一步来看，这一转型也说明，在现代经济条件下，农业已需要通过政府的支持政策来弥补其弱势，才能实现正常的产业运行和发展。

随着经济发展，农业产业将出现的另一转变是，农业产值占国民经济的份额不断下降，同时农业从业人口大幅减少，这被称作配第—克拉克法则。就我国目前的情况来看，尽管自改革开放以来农业人口已大量向外转移，但这一进程尚未最终完成。据国家统计局公布的第二次全国农业普查数据，2006年末我国农村常住人口中劳动力总资源为5.3亿，其中70.8%仍从事着第一产业，农业劳动力富余现象很大程度上依然存在。与此同时，农村的社会保障体系也尚未健全。这些决定了我国农业在相当长一段时期内仍需继续承担社保功能。

一般来说，经济越发展，农业的产业弱势就越明显，越需要卸下历史上曾承担的各项额外功能。随着农业已不再承担财政奉献功能，我国农业政策问题的焦点将从原先的索取农业还是补贴农业，转向如何平衡农业生产功能和社保功能间的关系。

我国农业承担社保功能的合理性及问题

目前我国农业仍承担着就业、养老等社会保障功能，从务实的角度看，这既是既有历史状态的延续，同时也存在一定的合理性。

首先从就业保障角度来看，基于生产方式的特点，农业是一个劳动力吸纳弹性较大的产业。与工业的标准化生产线相比，农业生产过程在各种生产要素的配比上具有较大的自由度。在人多地少的国情下，增加劳动投入、实行精耕细作的劳动密集型生产，也不失为一种有效率的生产模式。其实早在明清时期，由于人口压迫土地，我国的农业生产就开始出现了劳动力“过密化”的迹象。在特定的约束条件下，只要劳动力的边际产量大于0，让原本闲置的劳动力加入农业生产，仍不失为一种理性的选择。

尽管城市化的实现要求尽快地让农村劳动力向非农部门转移，但从务实的角度看，如果非农部门在短期内无法吸纳如此之多的劳动力，那么让这些富余劳动力滞留在农业部门，一定程度上是不得已但合理的选择。还应注意到，当前滞留在农业部门的劳动力往往素质相对较低，因年龄或文化程度等原因，事实上很难被非农部门所吸收，但他们却具有较丰富的农业生产经验，留在农业部门可以最大限度地发挥这部分劳动力的作用。从国际上看，当前在发达国家从事农业生产的，往往也是年龄较大的劳动人口。因此，在今后相当长一段时期内，由农业来分担我国的就业保障任务是具有合理性的。

而从养老保障的角度看，与城市相比，农村显然是一个生活成本相对较低的场所。如果充分发挥零碎土地和闲散劳动力的生产功能，农业还可以较便利地提供基本生活资料，正如《孟子?梁惠王上》中所论及的：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。”加上中国传统的“孝道”和村落邻里之间较好的相互照应习俗，事实上，家庭养老和社区养老正是目前我国农村赡养老人的主要形式。从2007年开始，我国在全国范围建立了农村最低生活保障制度，但现有的保障水平仍较低。在这种情况下，农业部门的生活保障功能完全值得继续利用和发挥。

在强调农业承担就业、养老等保障功能存在合理性的同时，也应该看到，农业的社会保障功能的发挥，一定程度上是以牺牲农业生产效率为代价的。因为当农业承担起社会保障功能时，难免会影响农业各生产要素的优化配置。通过计量经济学分析可以发现，近年我国部分地区的农业生产率增长缓慢，甚至出现了负增长，值得引起重视。本文认为，这一问题主要是由劳动力和土地要素的配置不合理引起。

首先，在工业化过程中，由于农业承担着就业保障功能，其劳动力被动地经历了一个“逆淘汰”过程，即优质劳动力选择外出务工，而素质较低的劳动力往往留守在农业部门。这不仅直接影响了农业生产中劳动要素的质量，还影响先进生产技术的采用，显然不利于农业生产力的提高。其次，土地要素方面，由于需考虑社保功能，实践中各地农村一般都是按人口均分土地。这一方面导致了经营规模较小，另一方面也使劳动力和土地的配比不尽合理，尤其在当前农民兼业或外出务工较普遍的情况下，不少土地被粗放经营，同样影响了农业生产力的发挥。

与此同时我们应该认识到，当前我国面临着提高农业生产力的巨大压力。国际粮价高位运行，尤其是粮食能源化趋势的出现，使我国国内粮价上涨的压力加大，甚至有观点认为，粮食的廉价时代已经一去不复返了。如何保障我国的粮食安全，实现主要农产品价格的稳定，归根到底还是要靠农业生产力的提高。随着农业现代化的推进，各国农业生产效率的竞争也日趋激烈，对我国的农业来说是一个很大的挑战。

实现农业生产功能与社保功能之间均衡的建议

根据以上分析可知，农业的生产功能和社保功能一定程度上是存在矛盾的，但在我国当前的条件下，两项功能都不可或缺。因此，我国今后的农业政策应充分考虑如何实现两者间的均衡。本文认为，当前应采取以下几个方面的措施。

第一，应进一步加大对农业的财政支持和金融支持力度，以弥补农业因承担社保功能而形成的弱势，使农业生产力得以充分发挥。如前所述，对农业实施支持政策，不仅是因为农业具有弱质性和准公共品性质，还因为我国农业承担了社保功能，因而需要政府额外的支持政策。此外，还应加大对农村社会保障的投入，贯彻“把社会事业发展的重点转向农村”的方针，逐步减轻农业的社保任务，使我国农业能早日实现本文开头所述的第二项历史性转变。

第二，应加大对农民的培训，推进农业生产技术进步。特别是应加快推进农业机械的应用，逐渐用资本来替代农业生产中的劳动，以适应我国农民整体老龄化的趋势。

第三，在社会可承受的范围内，应逐步提高农产品价格，从经济上激发农业生产的积极性。近年来我国食品价格的上涨引起了人们很大的关注，但进一步分析可以发现，上涨较多的是副食和食用油价格，而粮食价格近十年来并没有太大的波动。在农资价格上涨较快的情况下，低粮价事实上损害了农民的利益，也压抑了农业生产的积极性。因此，适当提高农产品价格，无论对农业生产功能还是社保功能的发挥都是有利的。

最后，应积极推进农地制度的创新，在稳定家庭承包制的前提下，积极引导农地承包权的有序流转。农地流转有利于提高土地的利用率，促进劳动力和土地的合理配置，一定程度上是一种市场机制，因此是寻找均衡的有效工具。在此过程中，应注意一方面充分尊重农户意愿，保证农业的社保功能不受侵害，另一方面应鼓励农地向种粮能手集中，以发挥农业的生产功能。(黎霆/中国农业大学经济管理学院)