张利华 清华大学国际问题研究所

    摘要：20 世纪其他社会主义国家共产党党内选举监督的经验教训值得鉴戒。在新的历史时期，改进中国共产党领导人选举机制，健全地方和基层党委选举程序,改革党内纪律检查机制，对于执政党的健康发展具有极为重要的意义。

    关键词：中国共产党；选举；监督；改革

    1996 年，中国共产党确立了"依法治国，建设社会主义法治国家"治国方略。依法治国决定了执政党必须遵守宪法和法律，按照法治原则领导和执政；"决定了党内民主建设必须与国家制度体系的建设和完善有机结合，在宪法的框架下，形成党的制度与国家制度的耦合关系。"〔1〕( P3) 因此，改革党内选举和监督，是"依法治国"对执政党的基本要求。本文主要总结20 世纪其他社会主义国家共产党最高领导人选拔更替的经验教训，讨论中国共产党高层领导人选举和地方基层党委选举机制以及党内纪律检查机制的改革。

    一、国内学术界对党内选举监督概念的认识

    上世纪90 年代以来，国内学术界和政界对党内选举和监督的研究已经有不少成果。关于党内民主选举的概念与含义，中央党校王贵秀教授做了这样的概括："党内选举(包括直接选举和间接选举) 集中体现在：党的代表大会(代表) 、党的委员会和各级领导机关的领导人由党员直接或间接地决定的,或者说是由'选举人'通过投票表决而授权的。因此，党内选举作为党内民主的基础性环节，必然具有以下两个本质特征：首先，真正的选举必须充分体现选举人的意志。这是党内选举所必须具备的最本质的规定性。其次，选举在本质上是自下而上的运行过程。"〔2〕( P68)王贵秀教授指出了党内选举制与党内任命制的原则区别：一是行为主体不同。选举的主体是"选举人",包括党员或党员代表等,而任命的主体则是各级"党组织"或有关领导人。通常所说的"选拔"(归根到底也就是任命) 党政领导干部，其行为"主体"其实就是有关上级党组织和领导人,这与作为选举主体的"选举人"是根本不同的，绝不能混为一谈。二是授权走向相反。选举是一种授权，任命也是一种授权。不过，选举与任命这两种授权，不仅其主体不同，而且授予走向和运作行程也截然相反。选举是自下而上的授权，而任命(选拔) 则是自上而下的授权。党内的层层授权所形成的"授权链"，其合理的走向大致应该是这样的：党员(选举、授权) 、党代表(选举、授权) 、全委会(选举、授权) 、常委会，而不是相反。这样的授权一旦被颠倒，选举制就会变形扭曲而成为任命制或变相的任命制。三是权力来源有别。由于选举和任命的行为主体和走向不同，也就意味着权力来源有别。选举所产生的权力来源于党员或选举人,因而最终要向党员或选举人负责。而任命所产生的权力则来源于上级党组织和领导人,因而必然要向上级党组织和领导人负责。我们历来强调领导机关和领导人"对上负责和对下负责的一致性",但在实践中却总也解决不好，其原因在哪里呢? 最根本的原因就在于他们的权力往往来自上面,而不是或实质上主要来自下面。要从根本上解决"对上负责和对下负责的一致性"问题,就必须首先确实解决好选举问题，并在此基础上改革和完善党内选拔(任命) 制(在一定范围内的选拔或任命制也是必要的) ,使之与选举制密切配合,以形成自上而下和自下而上相结合的授权体制。

    张彦玲提出党内选举制度包括民主选举和民主罢免两个重要环节。对党员来说，选举权和罢免权是对等的权利,两者同等重要。倘若党的领导机关或领导者在接受党员的授权后，不能按照广大党员的意愿行使手中的权力，失职、渎职,甚至滥用权力，以权谋私，党员就有权通过代表大会撤换或罢免他们，收回授予的权力。广大党员是党内权力的所有者，而党的领导机关、主要领导人和一般干部，都是党内权力的受托者。建立罢免或撤换制度是一种以下级领导机关委员为主体的自下而上的监督行为〔3〕( P13) 。

    许耀桐指出了党内罢免撤换制度与党内撤职、免职、调整工作岗位的区别。他认为，这两者的根本区别在于，前者是自下而上的制约监督行为，而后者是一种自上而下的制约监督行为。实行党内罢免撤换制将使党的各级领导干部置身于党员群众的监督之下，让党员群众主动地参与对党的领导干部的评价〔4〕( P11) 。关于党内监督的概念与含义，一种观点认为,"党内监督是一种以权力制约为核心的执政党自我的民主政治控制行为。"〔5〕( P7) 另一种观点认为，"党内监督，是党运用自身力量。依据党纪国法进行自我监督和约束,其目的是保持党的先进性和纯洁性。"〔6〕( P36) 还有学者认为，党内监督是党的各级组织、专门机关和全体党员，按照党章和党的其他规章制度的要求，对党的各种组织活动以及党员尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促〔7〕( P4) 。

    二、汲取历史教训，改革党内选举机制

    1918～1924 年，列宁领导的俄共(布) 在极其严峻的斗争环境中，在党内实行了广泛的民主选举制度，党的一切负责人必须由选举产生,并且可以撤换〔9〕( P57 - 59) 。然而，斯大林领导苏联时期，联共(布) 党内民主选举逐渐名存实亡，代之而起的是党和国家机关领导干部的自上而下的任命制。20 世纪一些社会主义国家效仿苏联斯大林模式，有些国家的共产党长期执政过程中逐渐把党内民主选举"形式化"，不能严格按照党内民主选举程序选举党的领导人。有的党甚至放弃了党内民主选举制度，实行党的领导干部自上而下任命制。综观20 世纪其他社会主义国家共产党最高领导人的更换过程,可以归纳为五种状况：

    第一，党的领袖逝世后，党的最高领导集团内部分成几个不同的派别，经过一段时间公开和激烈的斗争较量后，某一领导人率领自己的"团队"打败所有对手，从而确立了自己在党和国家的最高领导地位。1924 年列宁逝世后,联共(布) 党内高层所进行的四次惊心动魄的激烈斗争，就是一个典型的事例。通过党内斗争,斯大林战胜了所有的反对派，成为党和国家的领导人。这种残酷的党内斗争造成了一批冤案和悲剧，党内民主遭到破坏〔10〕( P124 - 155) 。

    第二，党的领袖逝世后,党的最高领导集团内部一些人采取"密谋策划"、"突然袭击"等非正常手段把自己的竞争对手赶下台，从而确立自己在党内的最高领导地位。1953 年斯大林逝世后，赫鲁晓夫联合一批党内高层领导人打败了马林科夫,逼迫他辞去党和国家领导职务，从而确定了自己在党和国家的最高领导地位。1964 年勃列日涅夫、苏斯洛夫、柯西金等苏共中央政治局领导人密谋策划，采取突然袭击的手段逼迫赫鲁晓夫辞去党中央第一书记的职务，把他赶下了台〔10〕( P492 - 513) 。这种状况使党内高层政治活动处于一种暗箱操作加突然袭击的"黑幕"状态，党内生活很不正常。

    第三，党的最高领袖终身任职自然死亡后,由党中央政治局秘密酝酿并推举新的领导人，经党中央全会或党中央非常选举表决通过。苏联共产党领导人的勃列日涅夫、安德罗波夫、契尔年科去世后所进行的党的领导人更换均属于这种状况〔10〕( P612) 。这种状况与前两种状况相比要平稳一些。尽管在政治局秘密酝酿新领导人过程中也有矛盾、斗争和密谋策划，但是，其结局基本上是"和平"接班。

    第四，任职终身的党的最高领袖在任期间选定自己的接班人，逝世后接班。朝鲜劳动党领导人的更换就是如此。1974 年2 月,朝鲜劳动党召开五届八中全会,通过了把金正日定为金日成的唯一接班人的决定。1980 年10 月，朝鲜劳动党召开第六次代表大会，金正日当选为党中央政治局常委、中央书记、中央军委委员,主管中央日常工作。1991年12 月金正日任人民军最高司令官，1993 年4 月任国防委员会委员长，从法律上掌握了三军统帅权。1994 年7 月朝鲜劳动党总书记金日成逝世后，金正日顺利地接管了朝鲜党政军领导大权,成为党和国家的最高领导人〔11〕(P413) 。

    第五，党的最高领导人任期一届或两届时,因年事已高,主动地提出辞职,并推荐党的最高领导人的候选人，由中央全会选举通过,实现党的最高领导人的更换。越南共产党八大期间党的最高领导人的更换就属于这种情况。1997 年12 月22～29 日,越共召开八届四中全会，决定接受杜梅、黎德英、武文杰退出中央委员会的请求(三人年龄都已超过70 岁) ，委任他们为中央顾问。选举中央政治局常委黎可漂接替杜梅任越共中央总书记,增选了四名政治局委员,并于1998 年1 月6 日决定成立由5 人组成的新的政治局常务委员会〔11〕( P454) 。

    从其他社会主义国家共产党最高领导人更换的状况看,是否按照民主程序选举党的最高领导人关系着党的命运和前途。一般来说,按照党内民主选举程序实现最高领导人更换比通过残酷的党内斗争和采用非正常手段实现党的权力交接的效果要好得多。民主选举出来的党的领袖有较强的合法性、凝聚力和向心力,党内生活也比较健康。

    中国共产党自成立以来,经过了几次重大的党内斗争。在新民主主义革命时期,每一次党的最高领导人的更替都伴随着激烈的路线斗争和思想斗争。"文化大革命"期间，在培养党的领袖接班人问题上出现了林彪一类的野心家，其主要原因是没有很好地实行党内民主选举制度，没有通过党内民主选举机制和程序实现领导人的更换和权力交接。中国共产党第十六次全国代表大会根据党章规定实现了党的最高领导人的更换和权力交接。这是我党历史上了不起的进步。然而,目前中国共产党最高领导人的选拔仍然存在一些问题。譬如，总书记候选人只能在中央政治局常委中挑选,中国共产党党章规定，"中央委员会总书记由中央委员会全体会议选举，总书记必须从中央政治局常委中产生。"这样做，使党的总书记候选人选择面过窄，容易出现总书记候选人年龄偏老的现象。可否考虑总书记候选人在中央委员范围中挑选，在推选总书记候选人过程中，采用政治局推荐和中央委员及党的全国代表大会代表联名推荐相结合的方法，候选人在中央全会或党的全国代表大会发表演说，通过无记名投票方式选举产生。实际上，广开选人之路，把党的总书记候选人的选择范围放宽一些，在较广的范围内选拔杰出领袖人才，不仅会增强党的最高领导人选拔机制的透明度,还会形成中央委员会和全国代表大会对党的最高领导人的监督制约。此外，可否考虑实行党的最高领导人的任期制，对于一个长期一党执政的政党来说，这样做可以防止党的最高领导人任职终身，从而防止"老人治国"或"病夫治国"现象的重演。

    目前，地方党委和基层党组织选举机制和程序也存在不少问题。中国共产党党章规定:"党的地方各级委员会书记由党的地方各级委员会全体会议选举产生，并报上级党的委员会批准。党的基层委员会书记由党员大会或代表大会选举产生，并报上级党组织批准。"但是,在实际运作过程中，地方和基层党委书记的候选人基本上都是由上级党委和现任的同级领导人酝酿确定的，虽然要经过党委常委会讨论,提交党代会通过。但主要领导拍板后，几乎无人站出来反对，普通党员群众更是没有发表意见的机会。从实际效果看，这种选拔地方党委和基层党组织负责人的做法跟自上而下的任命制没有多大差别。在地方和基层党代会闭会期间,上级党委直接任命和调动下一级党委书记，形成了事实上的任命制。这样的选拔机制容易出现党的领导干部眼睛"朝上看"，"只对上不对下"现象，使一些党的领导干部凭借自己掌握的政治权力罗织关系网，"结党营私"。一些想往上爬的人"跑官要官"甚至"花钱买官"。

    如何改进地方和基层党内选举? 近年来学者们提出了许多意见和建议。王贵秀教授提出了6 条改革党内选举机制的建议： (1) 对"选举"类干部和"选拔"(任命) 类干部做出明确划分和规定，只对选举类领导干部进行选举，并逐步扩大选举范围，缩小任命的范围。(2) 逐步扩大直接选举的范围和层次。在那些党员人数不是太多而又不太分散的基层党委可以实行直接选举，特别是各部门的机关党委的产生,更有充分的条件实行直接选举。(3) 坚持差额选举。从原则上说，任何范围和层次的选举都可以实行差额选举。(4) 完善候选人提名制度。实行自上而下(有关党组织) 提名和自下而上(一定范围的党员、党员代表或选举人) 提名相结合的制度，并对二者的比例做出明确规定。健全候选人介绍、宣传和比较程序，增加选举的透明度。(5) 经选举产生的党的各级各类委员会的委员包括书记和副书记,如无特殊情况，在任期内不得任免、调动和委派，以杜绝以任命制冲击、损害和代替选举制现象的发生。(6) 建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度〔2〕( P68) 。有学者肯定了地方党委会采用"票决制"选拔党政领导干部的做法，认为，在决定重要领导干部任用时,采用地方党委全委会或常委会无记名投票方式做出决策即"票决制"的方法是党内选举制度的一个重大创新。王贵秀教授对这种做法提出了质疑。他说，把县级(含县级) 以上地方党政领导干部(包括党委成员以及政府组成人员) 与各级领导机关的职能部门、工作部门和内设机构的领导干部混在一起,不适当地、不加分析地都由上级党委"票决"而提出候选人或推荐人选。实际上堵塞和排除了由"选举人""自下而上"提出和推荐候选人的渠道和途径。正是由于这样突出党组织通过"票决"提出候选人或推荐人选的"权威性"和其他因素的影响所致，一大批本应由选举产生的干部会在相当大程度上变成实际上的上级党委任命，导致以任命或变相的任命代替选举，使选举人的选举流于形式。这样一来，党章关于"党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生"的规定也就会在相当大程度上失去意义或被虚化〔2〕( P68) 。

    近年来，一些地方和基层党委在改革党内民主选举机制和程序方面取到了成就。2003 年9 月，湖北省宜都市作为首批进行党代会常任制改革试点之一,进行了"党代表直选制"、"委员推选"、"党代会年会制"、"代表评议监督委员制"、"重大事项举措票决制"等改革〔13〕( P56) 。2004 年，湖北省罗田县以党代表大会直接选举全委会委员的方式选出了新的全委会。并将党代表大会改为每年召开一次〔14〕。