我国农村金融的发展历程及面临的挑战_新华网评

连载二

我国农村金融的发展历程及面临的挑战

我国现代农村金融的起源可以追溯到20世纪20年代初期，在河北省香河县成立了我国近代最早的信用合作社。30年代初，在当时国民党政府统治的地区，面对农村发生经济危机及农户破产的严重局面，在有关公益性社团开展的农村金融救济活动的示范及推动下，一些商业银行参与了向农村放贷的“资金归农”行动，由中国国民党执政的中央和地方政府也设立了专门的职能部门和金融机构向农村实行救济及放贷，这些行动在帮助农民还债、赎回土地、购买必需的生产及生活资料等方面，取得了一定的效果。在中国共产党统治的中央苏区及后来的各个革命根据地，则先后建立了许多农村信用合作组织，大体上满足了农村的金融需求，为根据地的巩固和发展做出了贡献。

新中国建立以后，我国农村金融的发展大体上可分为以下五个时期。

第一个时期是1949—1957年，是以农村信用合作社为主体的农村金融兴起的时期。

到1949年底，全国约有800多家农村信用合作组织。在1949—1953年期间，由于政府的大力提倡和推动，在农村广泛试办农村信用合作社（以下简称农信社）。到1953年底，全国共有农村信用合作组织9 841个，并建立了较完整的民主管理制度。其主体形式是以乡或行政村为范围的农信社，农民入社时要缴纳一定的股金，年终时按股金分红。还有一些是附设在供销合作社内的信用部或信用组。从1955年开始，随着生产、供销、信用三大合作运动在各地农村的迅速推开，农信社也得以加速发展。到1957年底，全国80%的乡都设立了农信社，共有农信社88368个，吸收存款20.6亿元，社员股金3.1亿元。尽管这一时期农信社的规模较小，管理也不够完善，但其合作性质还是得到了较充分的体现，总体上发展也比较健康。

新中国建立初期，农村金融业务由中国人民银行各级分支机构管理。为了适应土地改革以后农村经济发展的新形势，加强对农村信用合作组织的领导，经中央人民政府政务院批准，于1951年8月10日正式成立了农业合作银行，负责办理农业、林业、水利等方面的投资拨款业务，并领导农信社。但1952年农业合作银行就被撤销，由中国人民银行农村金融管理局负责领导和管理农村金融工作。后经国务院批准，于1955年3月1日正式成立中国农业银行，其主要任务为指导信用社、广泛动员农村结余资金、合理使用国家农业贷款、辅助农业生产发展、促进对小农经济的社会主义改造。但由于县以下的基层农业银行与人民银行之间职责划分不清及人员经费不足，1957年4月国务院又决定撤销中国农业银行，并入人民银行管理。

第二个时期是1958—1976年，是农村金融发展停滞的时期。

1958年将农信社下放给人民公社管理，1959年进一步下放给生产大队管理，在“极左”路线的影响下，合作制则被严重扭曲。农信社的财务管理和业务经营主要受生产大队领导，盈亏由生产大队核算，丧失了独立自主经营的地位。由于正常的信用关系被破坏，资金被大量挪用，存款也迅速减少，从1958年底的20亿元降至1962年底的9.7亿元。尽管在1962年恢复了农信社的独立地位，但业务上受中国人民银行领导。1963年又重建了中国农业银行，统一管理支农资金及农业贷款，并统一领导农信社的工作。但是好景不长，1965年12月中国农业银行第三次被撤销，1966年农信社再次下放给人民公社、生产大队管理。“文化大革命”期间，农信社名为交给贫下中农管理，实际上却使其干部队伍、资金安全和业务活动均受到严重损害，很多地方的农信社几乎到了破产的边缘。

第三个时期是1977—1984年，是农村金融的恢复时期。

1977年国务院颁发了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，明确“农信社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”，并规定农信社由中国人民银行进行管理。1979年2月23日，国务院在［1979］56号文《关于恢复中国农业银行的通知》中规定，中国农业银行的主要任务是统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农信社，发展农村金融事业;同时还规定农信社既是集体所有制的金融组织，又是中国农业银行的基层机构。由于中国农业银行集财政性拨款管理、商业性信贷业务经营和合作制金融组织管理于一身，从而确立了中国农业银行在农村金融中的“官办”性质及垄断地位。由于中国农业银行的所有存贷业务都根据国家的指令性计划安排，它对农信社的管理也是采用计划经济的办法，按照办银行的思想来管理。尽管在此时期内农信社的业务得到了一些恢复和发展，但也逐步失去了自主权，逐渐走上“官办”的道路。

第四个时期是1985—1995年，是农村金融的发展时期。主要有以下五个方面的发展。

商业银行开始进入农村。1984年10月，中国共产党十二届三中全会做出了《中共中央关于经济体制改革的决定》。为了发展“有计划的商品经济”，我国商业金融体系迅速扩张，中国农业银行在农村金融中的垄断地位也逐渐削弱。1985年中共中央在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中，明确中国农业银行要实行企业化管理，提高资金的使用效率。人民银行也出台了专业银行业务可以适当交叉和“银行可以选择企业、企业可以选择银行”的政策措施，鼓励四家专业银行之间开展适度竞争，从而打破了银行资金“统收统支”的“供给制”，并将农副产品收购业务确定为中国农业银行的自营业务。根据这一政策措施，一些商业银行开始将其触角伸向农村，为当时正在蓬勃发展的乡镇企业提供贷款。

农信社在继续进行改革。国务院1984年国发105号文转发了中国农业银行《关于农信社管理体制改革的意见》，提出了把农信社办成“自主经营、自负盈亏”的群众性合作金融组织。之后，中国农业银行对农信社进行了民主管理、业务管理、组织建设等方面的一系列改革，推动了农信社事业的大发展:1995年底，全国共有独立核算农信社50 219个，县级联社2 409个，所有者权益达632亿元，其中实收资本378亿元，总资产9 857亿元;各项存款余额达7 173亿元，其中储蓄存款6 196亿元，吸收了农村储蓄的60%以上;各项贷款达到5 176亿元，占整个农业生产贷款的60%以上，农户贷款的80%以上，乡镇企业贷款的70%以上。

农村政策金融开始起步。根据国务院的决定，专门负责管理农副产品收购贷款等业务的政策性银行———中国农业发展银行于1994年6月组建，其职能定位为:以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。其主要业务包括:粮、棉、油、肉、糖等主要农副产品国家专项储备贴息贷款;粮棉油等农副产品收购、调销、批发贷款;粮棉油加工企业贷款;扶贫贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款及其他财政贴息的农业方面的贷款;小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款。

邮政储蓄异军突起。1986年1月，在国务院主持下，邮电部与中国人民银行分别以投资所有者和业务监管者的身份，联合发布了《关于开办邮政储蓄的协议》，决定在北京、天津等12个城市试办邮政储蓄业务。1986年底通过的《中华人民共和国邮政法》将邮政储蓄业务法定为邮政企业的业务之一，从而使邮政储蓄遍布全国，成为在农村中开展储蓄业务的一支重要力量。

非正规金融悄然兴起。20世纪80年代初期，随着我国农村家庭联产承包责任制的发展，在清理农村基层财物的过程中，农村合作基金会于1984年开始兴起。它是由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用的原则建立起来的社区互助组织。资金来源以集体资金为主，并吸收农户以资金入股，其存款时间长，利率比信用社低，贷款对象主要是村内或乡内的农户，额度较小。到1992年末，全国建立的农村合作基金会在乡镇一级已达1.74万个，村一级达11.25万个，分别占乡镇总数的36.7%和村总数的15.4%，共筹集资金164.9亿元。1992年以后，合作基金会中的个人股金迅速增长，且个人股金分红比集体股金高。1994年开始以代管金的名义吸收短期存款，且主要向乡镇企业提供大额贷款，其存款及贷款的利率均比农信社高。这不仅改变了合作基金会的性质，也增加了潜在的风险。

第五个时期是由1996年至今，是农村金融的改革时期。主要是大力推进农信社的改革。

1996年8月国务院颁布了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，提出了对农村金融体制进行重大改革的意见。要求农信社首先要与中国农业银行脱离行政隶属关系，在此基础上把农信社办成农民入股、社员民主管理、为入股社员服务的、真正的合作金融组织。1996年底，全国共有农信社基层社49 532个，联社2 409个;各项存款8 794亿元，其中，储蓄存款7 671亿元;资产达到14 450亿元，各项贷款6 290亿元，其中农业贷款1 487亿元，新增农业贷款占全部贷款的比例达到40%。当年年底就基本上完成了“脱钩”工作，从而使农信社历史上积聚起来的信贷资产质量差、亏损严重、资不抵债等潜在风险逐步暴露出来。

为了加强对农信社的监管和行业管理，有效防范与化解风险，1997年6月，国务院决定在中国人民银行内设立农村合作金融监督管理局，负责国家关于农信社的改革工作，并承担对农信社的行业管理工作以及监管工作。当年人民银行颁布了《农信社管理规定》，按合作社体制改造农信社，即由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务。1998 年国务院转发了中国人民银行《关于进一步改革整顿规范农信社管理工作的意见》，继续要求按照自愿入股、民主管理和主要为入股社员服务的合作制来改革农信社的体制。

1998年朱镕基总理针对农信社改革中出现的问题，提出了深化农村金融改革的要求:把农信社办成联系广大农民的金融纽带、新形势下农村金融的主力军，解决农民“贷款难”的问题;内容主要是改革农信社产权制度、落实农信社的风险责任。

1999年1月，国务院发布文件，正式宣布在全国范围内统一取缔农村合作基金会。中国人民银行同年开始在江苏省进行农信社改革试点。试点的主要内容包括:一是在清产核资的基础上，将各个具有法人资格的农信社、县（市）联社机构合并为单一法人机构;二是转换经营机制，提高农信社的金融服务水平和经营管理水平;三是明确产权关系，完善法人治理结构，实现农信社的自我约束、自我发展;四是主要通过信用社内部转换机制、增收节支、逐步消化等手段，同时配合政策扶持来消化信用社的历史包袱;五是组建江苏省农信社联合社。为推动此次改革试点工作，国家专门出台了财政金融配套政策:一是对农信社不良贷款中难以收回的呆滞贷款和全额的呆账贷款进行剥离，由人民银行按剥离数额的50%安排无息专项再贷款，总量50亿元，期限5年;二是从2000年开始，根据每年邮政储蓄机构在江苏省县及县以下吸收的储蓄数量，人民银行为江苏的农信社提供等额的中央银行贷款;三是对信用社季节性闲置的资金，人民银行按保本原则开办特种存款;四是允许信用社实行灵活的利率浮动政策;五是呆账准备金提取的比例原则上由1%提高到2%，有的可以更高;六是对信用社接收抵贷资产的过户税费，按清理农村基金会的政策执行;七是江苏省从对农信社征税留成中，按一定的比例提取信用社的风险补偿专项资金，并纳入预算，用于资助严重资不抵债的农信社。

2003年5月，经国务院批准，将农信社改革的试点从原来的一个省（江苏省）扩大到八个省市（吉林、山东、江西、浙江、陕西、重庆、贵州和江苏）。要求按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。改革试点的主要内容:一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权关系;二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。

为配合此次农信社改革，国家提出了四项配套措施予以支持:

一是对亏损农信社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补利息给予补贴。具体办法是由财政部核定1994—1997年期间农信社实际支付的保值贴补利息数额，由国家财政分期予以拨补。

二是从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农信社一律暂免征收企业所得税;对其他地区试点的农信社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税;从2003年1月1日起，对试点地区所有农信社的营业税按3%的税率征收。

三是对试点地区的农信社，可采取两种方式给予适当的资金支持，即人民银行提供一部分专项再贷款给农信社或由人民银行发行专项中央银行票据。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。专项再贷款由省级政府统借统还。而人民银行发行的专项中央银行票据，不是由信用社用现金购买，而是用于置换农信社的不良贷款，票据期限两年，按适当利率分年付息，但该票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付。这两种方式由试点地区和农信社选择。

四是在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许农信社贷款利率灵活浮动。贷款利率可在基准贷款利率的1.0～2.0倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。

2004年8月国务院在北京召开了深化农村信用社改革试点工作会议，在总结前一阶段试点工作的基础上，决定把北京等21个省区市作为进一步深化农村信用社改革试点单位。要求先期开展试点的8个省（市）要在总结经验的基础上，进一步把农村信用社改革推向深入。参加扩大农村信用社改革试点工作的省区市，要按照国务院文件精神，把握好改革的重点，落实好有关政策。要注意做好宣传动员和舆论引导工作，鼓励引导广大农户及各个方面积极支持和参与改革。

尽管近年来各方面都加大了农村金融的改革力度，也取得了较大的进展，但是农民贷款难的问题并未从根本上得到解决，有关金融机构提供的金融服务与农民对金融的需求相比还有很大差距，存在着许多困难和问题，我国农村金融的发展面临着以下几个方面的严峻挑战。

信贷资金供应不足，农村资金外流严重

1998年以来，各类金融机构对农业和乡镇企业的贷款合计占金融机构贷款总额的比重仅占11%左右，而且还呈下降趋势。1999—2002年分别为11.7%、11%、10.8%和10.5%。2003年我国农业增加值占GDP的比重是14.8%，但农业在整个金融机构中占用的贷款余额还不到6%。另外，农户在金融机构中的存款却大于贷款，而且存贷差逐年扩大。全国农户存款大于贷款的数额从1997年的7 357.9亿元，扩大到2001年的9 403.7亿元。更值得引起注意的是农村资金大量外流，外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行食利。农村邮政储蓄存款余额从1997年末的1 710.6亿元，增加至2002年末的4 421.4亿元。还有不少农村资金通过国有商业银行流出农村。根据安徽省对61个县的统计，四大国有商业银行2003年存款增加了237亿元，而贷款却减少了35.1亿元。还有部分资金通过农信社购买债券、拆出资金、向城市客户贷款而流出农村。目前全国信用社购买债券余额大约为2 000亿元。

农户难以从金融机构获得贷款，民间借贷活跃

农信社的一项重要业务是开展农户小额信用贷款和联保贷款。据统计，到2004年3月末，全国累计有近5 800万农户获得过小额信用贷款，另有近1 100万农户得到联保贷款。但根据国家统计局农调队抽样调查，多数农户从正规金融机构（银行和信用社）得到贷款难度较大，农民借贷资金的主要来源是民间借贷。2000—2003年，农民平均每人每年从金融机构借入资金65元，通过民间借贷借入190元，分别占借入资金总量的25%和75%。在江苏和浙江等经济发达地区，民间金融更加活跃。江苏和浙江两地农民借贷资金中，来自银行、信用社的仅占22.9%和16.8%，向银行和信用社贷款的农户仅占总农户数的2.9%和2.5%。

农户小额信用贷款不能完全适应农户的需求

农户小额信用贷款的额度太小，一般在5 000元以下，而且还款期短，一般是半年至一年，有的只有两三个月，难以与林业、养殖业的生产周期相匹配，从而容易造成农户贷款无法及时归还，进一步增加了农户获得贷款的难度。此外，由于规模化种植、养殖业和发展农产品加工等产业化经营所需资金量较大，生产周期也较长，初期投入高、风险大，小额信用贷款难以满足这类需求。

金融机构提供的服务比较单一，特别是农业保险严重滞后

多数地区的农村基本上只有传统的存贷款业务，结算、保险、咨询、外汇等其他服务很少。近年来农业保险不断萎缩，2003年，我国农业保险保费收入仅4.6亿元，约占全国财产险保费收入的0.5%。例如湖南盛产水稻，但自1984年以来开展的水稻保险已经基本停办，2003年农业保险费收入891万元，占当年财产险保费收入的0.44%。江西省1992年农业保险保费收入占当年保费收入的3.5%，2002年降到0.15%。辽宁省2003年农业保险保费收入仅224万元，不足1993年的十分之一。

面对如此严峻的挑战，应当使我们清醒地认识到，我国农村金融的发展决不能采用“头痛医头，脚痛医脚”那种治标不治本的办法，而需要从我国“三农”的实际情况出发，进行深入的理论分析和思考，按照对症下药的原则，加强我国的农村金融制度建设。（未完待续）