建立强有力的现代法治国家

中国崛起策十八建立强有力的现代法治国家

正确理解"税收国家"的含义

税收这个词在普通公众的理解中恐怕并不具有正面含义。一方面人的本性总喜欢获得和索取，而不喜欢付出，尤其是当这样的付出对自己没有马上显现益处的时候。古今中外没有人会特别喜欢税收，这是人之天性，不分国籍的；另外一方面中国有自己的国情和历史传统，自古以来"税收"都被赋予了一定的负面含义，往往和封建王朝历史上的"横征暴敛"联系在一起，似乎过重的税收是许多王朝动乱崩溃的原因。对税收普遍的负面解读和现代税收观念的缺乏的确是中国现代化路上的一个重要思想障碍。

笔者记得自己六年前第一次上关于"福利国家和社会政策"的课程时，笔者的指导老师向班上所有的同学提了个简单的问题，我们上课教室里的桌椅是从哪里来的，大学里一切设施是从哪里来的，其财政来源究竟在哪里？当时同学们都面面相觑，答不上来。教授简洁地告诉我们，这些都来自于国家的税收，没有国家的税收我们甚至无法想像我们可以坐在这么干净现代的多媒体教室里上课。这个回答的确给了我经久深刻的印象，简单、实用，但却生动、深入浅出，胜过任何说教和照本宣科。笔者由此想到了很多方面，德国大学过去一直实行免学费的政策，现在已经有所改革，学生必须交纳一定的学费，但是仍远远低于英美国家。德国大学的先进、公共性、公益性和信息开放性让许多才到德国的中国留学生印象深刻。笔者过去常常思考：我校仅仅是一个中型大学，学生总量为一万多人，但是所有的学生都享受免费开放的电脑中心、体育设施、图书馆系统和健身设施，大学图书借调中心甚至可以把全世界各地的图书借调到本大学来。仅仅考虑到大学这样一个公共设施和其管理体系，这会花费多少国家投入，可想而知。国家的财政投入不是凭空产生的，也绝不会从天上掉下来，而是产生于国家的税收。没有纳税人的税收，我们很难想像，上百万的大学生可以在教室里坐而论道，可以在图书馆里搜寻天上地下，可以展开一个个花费甚巨的研究项目；没有纳税人的税收，我们很难想像，教授可以专心致志沉迷于自己的研究，可以从容地在学术上作出贡献，可以终身投入学校教研工作。不仅仅是大学，在德国生活的留学生，常常会感觉到德国的干净、整洁、有秩序，笔者曾经在假期打过一种园林工，这种工作目的在于城市分区的环境保护，园林工人必须修剪树枝、修剪草坪和种植花卉，并保持马路上和公共设施的清洁。也正是在园林工期间我开始明白了德国的干净并不完全在于人的素质，而是在于强大的现代管理能力。在德国也会有人乱扔垃圾和废弃物品，尽管不多，但是也时常会发生，但分化极为细致的城区管理和园林局每时每刻都在注意和巡视自己管理的区域，并及时将垃圾清除，恢复干净整洁的环境。如果在管辖区域中，儿童游乐场的沙坑里出现了玻璃瓶和玻璃碎渣，管理人员必须立即将这些碎片清除出去，如果儿童在沙堆里玩耍，不幸被碎玻璃划伤，那么家长可以凭这一点将园林局告上法庭，在这样的情况下，园林局的管理人员要负法律责任。笔者曾随着园林局的工作人员到过城市的不同区域，深深感觉到德国人的严谨认真、细致缜密，而这一切都跟德国强大的公共管理能力是紧密相连的。园林局不是一个以赢利为目的的企业和公司，园林局本身并不创造任何经济产值和经济效益，这样全面严密的管理系统的财政基础都是来源于国家的税收。

道理其实非常简单，我们每天步行的干净的马路，路边照明的路灯，街道上的公用电话亭，我们开车经过的高速公路，我们看到的整洁干净的社区，花团锦簇的广场，城市里休闲的花园和公园，安全的社会环境，良好的公共秩序，对社会越轨行为和犯罪分子的社会控制机制，法院、监狱、火警、消防、军队和国防、教育、医疗、最低保障、社会福利，都离不开国家的税收。现代化的社会里，国家的能力既被限制了，又大大增强了。从国家对公民社会的关系来说，国家是被限制了；从国家对司法系统的角度来说，国家是被限制了，因为国家的权力必须受到法律的制约，必须符合法律和宪政原则，必须尊重公民社会的界限。削弱的只是不当权力和滥用的权力，增加的却是国家的正当权力和管理效能。我们走在任何一个现代化国家的城市街道上，看到整洁有序的住房，漂亮的前后花园，安静美丽的公园，走在安全的城市环境里，我们是否想到了现代国家的力量其实是很强大的，甚至是无所不在的，渗透到社会每个角落，但是这种强大不是像克格勃那样去监视人民和钳制人民的强大，而是一种现代管理功能的强大。国家的社会管理功能和社会服务功能遍及国境上任何一块地方，无论是城市和乡村，无论是中心和边缘，无论是沿海还是内地，无论是山区还是平原，只要有居民居住，就在国家的现代管理范围之内，就连一个小沙坑里被丢下的玻璃碎渣也逃不过国家社会管理的范围；以小见大，可以看得出一个现代化国家其实是一个在尊重民权和法治基础上的强国家，没有国家的强大管理功能，没有国家面面俱到的社会公共设施，我们可能每天都会面临肮脏无比的生活环境、窒息的空气、无所不在的犯罪、秩序混乱的社区和危险的社会失控的局面。

一些西方学者在20世纪初就非常深刻地认识到了税收对于现代国家的重要意义，葛德雪(Goldscheid)和熊彼特(Schumpeter)都认为现代国家就是税收国家。因为现代国家本身没有任何经济产出，其生存的财政基础主要来源于国家的税收收入。国家的税收汲取能力，决定了国家能做什么，不能做什么，能投入什么，不能投入什么，甚至是攸关国家生死存亡的一种能力。如果国家丧失了最基本的税收汲取能力，那么就无从发展国防建设，在外敌入侵时就失去了抵抗的本钱和基础；如果一个国家征不到任何税收，那么一个国家就无法维持国家机器的正常运转，就无法建立国家生存基本所需的法院、警察、监狱等，那么社会秩序必将因此而陷入脱序和解体的境地。没有正常的国家税收能力，更何谈发展社会公共设施、医疗和教育。从一个更高的角度来看，一个国家的统一大业也和国家的财政汲取能力息息相关。西德统一东德的成本高达到1.5万亿欧元计，折合人民币就是15万亿元，这么庞大数额的统一费用，从何而来，当然是来自国家庞大的税收汲取能力。没有国家巨大的财政收入水平和巨大的财力，统一很可能就是一种空谈。从另外一个角度来看，已经实现现代化的发达国家，尽管由于各国文化传统、制度设计和体制安排不尽相同，但是大多数发达国家都是有较高财政水平的国家，即使是最资本主义、最倡导弱国家的美国，其国家财政收入也达到国民生产总值的二到三成，考虑到美国庞大的国民产值，这已经是一个天文数字般的国家财政收入。而北欧的社会福利国家比如丹麦、芬兰和瑞典等国的财政收入水平居然达到这些国家国民产值的40％到50％。也就是一个国家的国民产值有近一半以税收和社会保障费用的形式征收到国家手中，这该是什么样的巨大规模，该具有多么强大的管理水平和管理规模，这简直让人难以想像。

一个重要的问题就是，是什么样的制度安排让一个现代国家有如此强的税收汲取能力？是什么使得人民愿意缴纳这么高额的税收而没有进行反抗？是什么合法化了政府的行为，进行如此庞大规模的征税？经典的关于西方民族国家的研究得出的结论是，欧洲国家民族国家形成的过程和议会建立的过程就是一个税收逐步增高的过程，西方国家从15世纪到19世纪逐步发展成为"税收国家"。理查德·鲍尼(Richard Bonney)在其1999年主编的《欧洲财政国家的兴起1200~1815》（The Rise of the Fiscal State in Europe c. 1200~1815）一书中从历史发展的脉络细致地梳理了许多历史信息和线索，认为一部欧洲民族国家崛起的历史就是欧洲财政历史和欧洲税收国家崛起的历史。具体而言，在16世纪以后的历史中，有一个非常有趣的现象，那就是实施代议制国家的税收征收水平要高于专制王权国家。这颠覆了人们普遍的看法，一般认为专制王权国家很强大，因为国王想要垄断一切，而民主国家的税收征收必须得到议会的批准，因此费时费力，在效率上不如专制国家。事实正好相反，在专制的法兰西帝国，税收汲取能力低于议会制的英国；专制的西班牙，其税收汲取能力要低于代议制的荷兰。其实道理很简单，因为专制王权国家征收的是家天下税，合法性很低，征收过程很随意粗暴，老百姓的反抗情绪很强，大家千方百计逃税漏税，想征税却征不到税，这是专制王权国家的通病。而代议制国家是通过民主辩论和公共讨论的形式决定税收水平，代表的是公众利益，讲究的是法律程序和合宪原则，因此合法性很高，公众普遍认为征收的税收是服务于整体和公共利益，因此合作程度非常高。因此专制国家可能施政很专断和残暴，但是其真正的国家能力特别是财政能力却非常低；代议制国家看似要经历很多冗长的讨论和辩论，但是一经议会通过就会成为大家必须遵守的法律，其税收汲取能力反而比较高。

一个容易被忽视的重要历史发展进程是：欧洲民族国家崛起过程中的一些世界性历史事件都跟税收有着直接联系。比如说英国的大宪章，就是因为国王约翰任意征收税收引起了与贵族的巨大矛盾，最后双方妥协达成宪章原则，以后英国议会的一项重要权力就是对税收的批准。而查理一世破坏了这个原则，因为要求征收税收被议会否决，结果采取解散议会的极端做法引起双方的战争，因此这场战争可以说是一场地地道道的"税收权力争夺战"。公平地说，查理一世时期的税收征收水平是非常低下的，当时英国的确也陷入财政困境，国王征税并非全无道理，关键是国王征税具有任意性和专断性，一旦要求提税就会招致人民反对，而英国恰恰是在斯图亚特王朝之后，经历了光荣革命之洗礼，重新确定议会在上的宪政原则后，税收开始明显地、不间断地提高，其税收汲取能力大大高于专制王权时期。法国的路易十六也不是什么大暴君，相反，他的处境令人同情，因为他的先辈路易十四想成为伟大君主，南征北战，早就把国库掏空，到了路易十六时代，整个法国社会矛盾已是积重难返了，此时国库早就空虚，而这时候英法争夺世界的大战已经拉开序幕。法国从国家利益角度来看，的确需要增加税收，但是专制王权下国王直接征税的合法性极端低下，一旦国王意图强行征税，就招致法国三个等级的共同反对，因此法皇走了查理一世的老路，解散了国民议会，最后引发法国大革命。因此确切地说，法国大革命也是一场税收争议引发的革命。这时候就显示出英法两国体制差距带来的不同结果了，同样是为了打仗，同样是为了争夺世界市场，英国因为确定了宪政原则和王在法下的原则，议会就可以根据国家利益合法通过提高税收的议案，税收收入大大提高；而法国却因为仍然处在专制王权时期，其税收水平相当低下，可是一旦想要征税就会激怒民众，成为全民公敌。这个时候，英国的体制已经决定了其对法国的压倒性优势。这里体现的是议会政治对专制王权的优势，也是宪法政治下税收汲取能力和国家动员能力对专制制度的胜利。因此，一个国家税收汲取能力不仅仅是一个简单的征税的问题，更是一个制度建设问题和国家政策合法化以及公民对国家认同感的问题。一个现代化国家要成功提高其税收汲取能力，就必须进行制度建设，具体说来要提高征税能力，又要得到民众普遍的认同，必须有以下条件：

（1）国家对于重大项目和工程必须经过议会（我国是人民代表大会）和专家学者的公开讨论和论证，并得到议会的批准。程序性民主是提高公民纳税意识的重要一环。当每个公民通过电视转播看到议会的充分和公开的讨论后，对于自己所缴纳税收的使用会有一种安然放心的感觉，同时有一种"民众共同参与国家建设进程"的认同感。另外，国家新增加的税种也应该在凝聚了国民共识后经过议会以法律的形式批准通过。

（2）对于国家征收的税收和费用必须加强管理和监督。防止腐败和挪用国家开支的现象频繁发生。一个廉洁的国家管理体制有助于增强公民对国家的信任和对纳税制度的认同。

（3）一个现代法治国家，界定清楚了国家、社会和市场的界限，界定了社会基本功能系统的界限，才能从根本上做到国家税收合理、合法、科学的运用。法治国家，而不是人治国家，是增进公民税收申报意识的先决条件。

（4）国家对社会福利、社会分配、基础设施、教育医疗的大力投入让公民切身实地体会到国家的正面作用和人性化的社会管理，这也必将有助于公民对"税收国家"的认同。