李丁辉/湖南省新化县人大常委会办公室

    人民代表大会制度走过半个多世纪，经过各级人大及其常委会的摸索，形成了一套比较完整的监督体制。特别是监督法出台后，使比较成熟的监督制度得以上升为国家法律，它对提高人大监督力度、增强监督实效发挥着重要作用。社会各界对人大监督的预期普遍提高，对人大的监督力度、监督效果也寄予了厚望，然而，不管是监督法实施前还是实施后，人大监督的效果离人民群众的期望还是存在一定的距离：法定的一些刚性监督方式，如质询、特定问题调查、罢免等很少使用，或者根本没有使用；一些常用的监督方式，如听取工作汇报、组织视察、述职评议、执法检查等，往往注重外在形式的多，触及实质内容的少，肯定成绩的多，指出问题的少。即使指出了问题，提出了整改意见，很多问题的解决最后不是敷衍搪塞，就是不了了之，真正解决到位的很少。总之，人大监督行为在花费巨大精力、依法走完繁多的程序后，最后离落实到位还是存在较大的差距。

    互联网建设得再好，线路差最后一米就不能达到用户；道路修得再长，最后一米未完成就照样不能通车；运动员跑得再快，差最后一米未到终点也不能夺冠。同样，人大行使监督权的过程中如果差“最后一米”，就达不到预定的目标和期望的效果。人大监督为什么在“最后一米”上不能取得突破，其中固然有政治体制上的原因，同时与各级人大的实际作为关系很大。但笔者以为主要的原因之一还是我们的法律制度上对于人大监督过程中的“最后一米”缺乏具体规定，或者虽有规定，却明显乏力。至少，现有法律对以下两个“怎么办”没有给出明确的答案：

    一是工作报告没通过怎么办？每年，各级人民代表大会都要听取和审查“一府两院”工作报告，并进行表决，做出决议决定。国家法律或地方性法规对该职权的行使都有规定，但这些规定都是建立在假设“报告”会顺利通过的基础上的，对于“没有通过”的情况根本就没有作考虑。一旦出现该种情况，就遭遇了法律空白。例如，2001年2月14日，辽宁省沈阳市十二届人大四次会议对沈阳市中院工作报告就未予通过。2007年1月26日，衡阳市十二届人民代表大会第五次会议闭幕式上，《关于衡阳市中级人民法院工作报告的决议》因赞成票未达到应到代表人数一半而未获通过。尽管“未获通过”本身就是人大行使民主权力的进步，但由于缺乏对报告“未获通过”后的法律处置措施和相关责任追究制度，使得人大代表会前的调研、会中的讨论和最终的表决都成为一种形式，成为一种例行公事，难以取得实质性的监督效果。

    二是对结果汇报不满意怎么办？人大常委会在组织代表视察、开展代表评议、听取专项工作汇报、执法检查或者提出质询案后，一般都会形成意见建议、审议意见、交办意见等，并要求被监督机关或主要负责人在法定的日期报告处理结果。例如听取专项工作汇报，被认为是今后人大监督的主要形式，监督法就议题的选择、审议的程序和审议意见落实情况做了比较详细而具体的规定。但是，对审议意见或决议决定不落实，或常委会对落实程度不满意时该怎么办，没有作出硬性规定。监督法第十四条规定，“人民政府、人民法院或人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告做出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”有关情况要“向本级人民代表大会代表通报并向社会公布”。应该说，其程序非常具体，操作机构非常明确，同时关于向社会公布的规定能够对被监督对象产生舆论压力，从而达到监督实效。但是，如果人大常委会对审议意见或决议决定的落实不满意时，应该如何操作？要不要对不满意的情况做出惩戒性的规定？遗憾的是，法律规定就到此为止，没了下文，在最能体现监督效果的关键处的“最后一米”留下了空白。

    质询，被认为是比较刚性因而较少使用的监督方式，然而在行进的过程中同样因为“最后一米”的制度缺位而难显刚性。监督法第三十七条规定，“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”再作答复的要求“可以提出”，是不是意味着“可以不提出”，不满意也就算了？就是提出也要由“委员长会议或主任会议决定”，才可以提出？同时，如果对答复仍不满意，又该怎么办？难道再提出“再作答复”的要求？

    监督法关于执法检查、财政预决算审查、规范性文件备案审查等方面的规定，也同样存在着监督落实时“最后一米”的法律空白问题。很显然，任何一部法律都不是十全十美的，也不是固定不变的。随着社会的进步，法律会在实践中不断得到修改完善。监督法也不例外，正如它的立法指导思想中提到的，实践经验比较成熟的，加以深化、细化，做出具体规定；尚不成熟的，又需要作规定的，作出原则规定，留下改革空间；缺乏实践经验，存在大的争议的，暂不作规定，待条件成熟再作补充完善。法律的缺陷并不可怕，可以在实践中修改完善，但是，法律在关键处的缺陷所透露出来的信息一旦被人们所误解和利用，其危害就非常大。比如，地方组织法关于选举人大和“一府两院”正职领导人员时，规定一般应进行差额选举，“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”。法律的宗旨在于实行差额选举增强竞争性，而现实中则把法律规定“例外”变成了“常态”。虽然更利于“组织意图”的实现，但背离了立法宗旨。人们会错误地体味到：这样没有违法，是可行的，从而对等额选举在心理习惯上予以认同。同样，人大监督过程中“最后一米”的制度空白，是否也会让人们错误地认为，法律都没有规定，那人大监督就不可能来真的来硬的，只能是做做样子，走走过场。这种错误暗示带来的消极影响，也许比人大监督制度的缺位本身产生的危害更大，应该予以高度重视。

    不可否认，“二十年磨一剑”的监督法是一部有亮点而又稳妥的法律。对“社会公开”，显然是监督法的最大亮点，能够为人大的监督工作争取到人民群众的更多的理解和支持，从而达到扩大影响，增强实效的目的。同时，该法是人大监督几十年来成功经验的总结，同时对未来的探索又留有充分的空间。人大监督过程中“最后一米”的制度空白，期待各级人大及其常委会在大胆实践和创新中去填写。