经过14年艰难的起草历程，《国有资产法》已于今年年初进入全国人大常委会计划安排审议的立法项目名单。据悉，《国有资产法（草案）》将于12月提交十届全国人大常委会第三十一次会议进行初次审议，其出台有望加速。
作为国有资产监管法规体系的“母法”，《国有资产法》曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，全国人大有关专门委员会曾组织有关部门和专家学者完成了《国有资产法（草案）》的起草工作，但最终并未提交审议。2004年，《国有资产法》的起草工作重新启动。“2006年全国人大加快了《国有资产法》的立法进程，原计划2006年底不仅要出初稿而且还要在小范围内进行讨论，但去年的实际进展并没有大家想像的那样快。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁在接受《中国发展观察》采访时告诉记者。
调整范围仍存在争议
进入2007年，尤其在《物权法》出台后，有专家呼吁应尽快细化对国有资产保护的立法，在涉及国有资产变动的问题上，应优先适用《国有资产法》。然而在采访中记者发现，在《国有资产法》调整范围这一问题上，专家之间仍存在不同意见。
关于《国有资产法》，学界此前曾有“大小国资法”之分。“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内，在接受《中国发展观察》采访时，产权问题专家、财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜告诉记者，将来要出台的《国有资产法》应包括三大块——资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产。“不能把《国有资产法》的界定对象狭隘化”，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。
文宗瑜进一步指出，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及土地的许多问题，其问题并不是单纯的《国有资产法》所能解决的。
而“小国资法”指的是一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步来，在实践中逐渐完善”。经济法专家、中国人民大学商法研究所所长刘俊海在接受《中国发展观察》采访时表示，由于国有资产管理中的代理环节和道德风险过多，在《物权法》出台之后尽快出台《国有资产法》对国有资产进行监督和保护迫在眉睫，国家作为国有资产的权利主体非常明晰，不存在所有权主体虚位的问题，但的确存在国家所有权代理人虚位、虚置的问题。国家所有权人不是自然人，不能够依靠自身行为即可行使权利。相反，国家财产权利的实现要仰赖诸多的代理人(包括自然人和法人）。代理人越多，代理环节越多，代理成本越高。为恰当界定国家代理人及其职责，预防代理人的道德风险，必须制定《国有资产法》。
刘俊海表示，从保护范围看，《国有资产法》既要调整物权形态的国有资产，也要调整债权形态和股权形态的国有资产；既要调整经营性国有资产，也要调整非经营性国有资产；既包括中央政府层面经营管理的国有资产，也包括地方政府层面经营管理的国有资产。《国有资产法》的保护外延应当尽量周延。然而他也指出，从目前的条件来看，如果要制定一部囊括所有国有资产的法律非常困难，因此他个人赞同“将调整范围界定在经营性国有资产”，至于其他类型的国有资产的性质和管理方式都存在明显差异，可以在今后考虑分别立法。
而对于“大小国资法”的说法，张文魁指出，国有资产经过这些年来的发展，形态、控制方式等都发生新的变化，这么多的资产形态如何进行科学划分归口管理，现在仍没有一个非常准确的定位和说法，关于经营性国有资产和非经营性国有资产的界限仍然不是十分清楚，并且随着国有经济布局的不断调整，这些界限还在不断地被打破并进行重新划分。“《国有资产法》的立法进程之所以不如预想的那样快，我认为还是有很多问题没有搞清楚，或者说是现在难以搞清楚，而且也没有必要搞得很清楚。国有资产的发展最终是一个怎样的格局，我们还是需要再看一看。”张文魁表示。
同时他告诉记者，我们首先需要明确的是，《国有资产法》不是国有资产保护法，不是防止国有资产流失的法律，也不是明晰国有财产产权的法律，而是需要明确对国有资产如何进行管理，确切地说应该是一部国有资产管理法，这样定位的一部法律的出台应该是在国有经济布局的调整基本到位之后。
国资委的角色还需谨慎界定
在《国有资产法》制定的过程中，另外一个争议的焦点问题便是国资委的定位问题，即国资委在国有资产管理体制中究竟应扮演怎样的角色。
2002年召开的十六大提出，要在坚持国家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
随后在2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会正式成立。2003年8月，第一个地方国资委——上海国资委正式成立，之后各级地方政府纷纷成立了地方国资委。至今，中央和省（直辖市、自治区）及地级市的国资委均已设立并运行了三、四年时间。
目前国资委的工作依据的是2003年5月27日公布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》，条例明确规定，国有资产监督管理机构（国资委）是代表本级政府依法履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的特设机构。
“目前来讲，国资委是一个双重角色，当初设立时将其定位为正部级特设机构，这也就意味着国资委的功能没有界定清楚，它一方面代表本级政府行使出资人的功能，即股东职能，另一方面又通过行政权力行使对国有企业及国有控股公司的行政管理，即行政职能，两个职能相混淆。也就是国资委经常面临的‘婆婆加老板’的质疑。”文宗瑜告诉记者。
在国资委未来的角色定位中，文宗瑜的观点倾向于只履行行政管理的职能。他指出，由于各级国资委大多是在原经贸委和党委的企业工委的基础上组建的，其官员绝大多数没有经营管理企业的经验和能力，更适合对国有企业及国有控股公司进行行政管理；其次，如果由一个国资委充当若干家国有企业的一个股东，会导致企业产权多样化的改革走形。另外，目前国有企业存在的问题并不是股东职能到不到位的问题，关键是国有资本的宏观调控作用没有到位，通过国资委行政职能的充分履行而实现政企分离与政资分离。从市场经济发达国家的经验与我国29年改革开放的教训看，最重要的不是把国有企业的股东明确到一个部委或机构，而是强化国有企业经营管理的公开透明，只要国有企业能够像上市公司一样向社会公众披露信息及财务报表，就可以实现股东作用的到位。
从法律角度分析，刘俊海也指出，国资委的定位问题无非是其究竟是公权力主体、还是民事权利主体，抑或作为第三形态的中间法人，目前来看界限模糊。他认为，国有企业的出资者、投资者就是国家，而非其他机构。如果撇开国家这一权利主体讨论出资人问题容易虚化国家的主体地位。国家与国有资产监督管理机构之间是代理关系，国有资产监督管理机构与国家投资企业之间的法律地位平等，他们之间发生的股权关系属于民事关系的范畴。刘俊海倾向于把国有资产监督管理机构界定为行政机关之外的特殊法人，如此一来，国有资产监督管理机构的角色就定位于如何更加快捷高效地代行国家作为所有人与股东所享有的各项民事权利，但不能行使行政权力。
刘俊海进一步建议可以借鉴《信托法》的制度构架，将国家明确为委托人与受益人，将国有资产使用人与管理人界定为受托人，要明确国家的信托受益权，明确受托人承人之信、受人之托、纳人之才的诚信义务。在强化国有资产受托人的诚信义务及责任追究机制的同时，要依法完善国有资产受托人的激励机制，培养一批诚实守信、勤勉尽责、具有竞争力的国有资产受托人队伍。
张文魁则指出，新的国有资产管理体制在实践中运行的时间毕竟不太长，仍然存在一些问题，如国资委没能全面履行出资人职责，在出资人和行政部门之间摇摆不定，与企业之间的关系仍然没有理顺等，这都导致外界质疑国资委究竟是出资人机构还是行政机构，应该履行出资人职能还是履行所谓的“资产监管”职能。尽管这样的质疑不一定正确，但未来对国资委进行清晰定位是不容回避的问题。厘清这个问题，不但有助于《国有资产法》顺利出台，也有助于国资委规范运转。
他建议，今后可能需要一种更具弹性的国资委体系，国务院国资委应该清楚地定位为“企业的出资人”，而地方上，由于国有资本陆续从工商企业退出，国有资产越来越多地分布于事业单位、基础设施和公用事业等领域，资产性质比较复杂，地方国资委到底如何定位要允许探索，有些地市以后取消国资委也无妨。对于定位为出资人机构的国资委，应该使其拥有完整的出资人权利，同时，国资委也应该强化民商事主体意识，提高民商事行为能力，特别是风险管理能力，其自身的治理结构也需调整，需要研究如何对其进行评价、约束和激励。（张 妮）
