黄勇，对外经济贸易大学法学院教授，博士生导师，经济法系主任，竞争法中心主任；国务院反垄断法立法专家顾问委员会委员；中国民主建国会中央法制委员会副主任；中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，北京仲裁委员会仲裁员。
建立国有资产监督管理体制与运营机制是国有资产法所要解决的核心问题。普遍认为，按照十六大确立的国有资产管理体制及其改革目标，中央政府和地方政府分别成立国资委以来，初步解决了中央企业和地方企业出资人缺位和国有资产多头管理、无人负责的问题，但在国资委的定性定位及其与上下左右的关系等方面仍存在不够完善的地方。这些问题需要通过立法予以解决。具体来说，在中央政府与地方政府的产权关系、国有资产监管主体和监管范围、履行出资人的机构及其职能等问题上仍存在较大分歧。
国有资产监督管理体制改革存在的主要问题
突出表现在以下几个方面：
（一)政企不分、政资不分的现象仍十分突出。
一是大量经营性国有资产仍分散在各个部门管理。目前中央政府层面上还有80多个部门对其下属的3000多家企业直接管理。烟草、邮政等实现“政企分开、政资分开”的企业没有纳入到集中统一的国有资产监管体系。
二是一些政府公共管理部门仍在行使出资人的部分职责。一些部门仍在继续对国资委所监管企业行使着部分出资人权利，军工、电信、电力等行业部门甚至要求重新履行出资人职能。一些应该由企业自主决策的事项仍然需经政府部门审批。政府行政管理体制中职能错位、责任不清、权力不明等问题比较突出。
三是经营性国有资产的基础管理工作比较薄弱。金融类资产及155户外其他中央企业的国有资产，都是功能属性和管理模式相同的经营性资产。但是，目前这些企业国有资产不但没有由专门的出资人机构集中统一监管，而且在清产核资、统计评价、资产评估、产权界定与纠纷调处等方面，也未适用国资委制定的监管规则，导致国有资产数据不统一，企业国有资产基础管理工作较为混乱。
（二)国资委出资人机构的职能没有真正落实。
一是“三统一、三结合”的原则和公司法所规定的股东三项权利没有落实。在国有资本收益方面，国有资本经营预算制度尚未建立，难以有效履行出资人职责和推进国有经济布局结构调整；在选择企业经营管理者方面，现行的体制与公司法相矛盾，董事会选择经理层的权利也没有依法落实；在企业投融资、特殊资产监管等方面，一些部门仍然行使着属于出资人的职责权利。
二是国资委还承担着一些出资人以外的其他职能，有关部门把国资委视为“企业主管部门”或管理企业的“漏斗”。国资委“三定”中规定了一些国务院交办事项，如行业协会管理指导、离退休干部管理保障等。近年来在“三定”规定之外又承办了不少交办事项，如中央企业安全生产工作，维护企业稳定和企业职工合法权益专项治理工作，中央企业自主创新协调监管工作，协调中央企业人才工作，指导监督中央企业保密工作，指导监管国资委直属和直管协会及部分中央企业所属出版社和出版物工作等。
（三)地方国有资产管理体制改革存在的问题比较多。
一是地方国有资产监管的指导监督工作比较薄弱。近年来地方国企改革和国有经济进退调整的力度较大，部分省市国资委组建以来主要忙于国有经济退出，没有转到履行出资人职责和发展壮大国有经济的轨道上来。地方国有资产监管工作中还存在不少违规违法问题。亟待中央政府加强指导监督，明确指导监督的事权，把“统一所有”原则落到实处。
二是“分级代表”原则还没有完全落实。按照中央政府和省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人职责原则，省市国资委的监管范围应当由地方政府依法授权，但国务院有关部门对此仍加以干涉。
三是地方国资委的出资人职责定位更加不到位。由于上行下效，有些地方政府“政企分开、政资分开”和“三统一、三结合”的改革工作已经停滞，有的国资委至今只监管一个企业。有的省市国资委没有转变工作方式，出现了新的“政企不分”。此外，不设国资委的市（地）、县（市）政府国有资产监管工作如何进行，还需要探索。
在国有资产监督管理体制问题上的立法分歧
（一)关于中央政府与地方政府的产权关系
一种意见认为，“政府分级所有，国家拥有最终处置权”。主要理由是：现在名义上是国家所有，但事实上是分级财政、分级所有;不宜将地方投资形成的资产都界定为中央所有;实行分级所有，有利于明确各级政府的产权关系，有利于调动各级政府的积极性，也有利于强化地方的责任。
另一种意见认为，“国家统一所有，政府分级代表”。即国家是国有资产所有权的唯一主体，同时授权三级政府分别代表国家履行出资人职责。主要理由是；体现十六大以来有关国有资产管理体制改革的精神和宪法的规定；我国不是联邦制，从建国到现在国有资产始终属于全民所有即国家所有，这个原则有利于国家统一，应当毫不动摇地坚持下去。
（二)关于国有资产监管主体与监管范围
一种意见认为，国有资产监管主体可能多个。如金融性国有资产，就不宜与其他经营性资产监管放在一起由一个机构监管，否则，会出现一个出资人既管银行金融机构又管接受贷款的生产企业的不正常现象。即使在目前明确了出资人代表的情况下，仍应注意处理好国资委与财政部在国有资产监管方面的职能分工关系。
另一种意见认为，经营性国有资产监管主体，除全国人大和国务院外，在部门层次上应当由一个专门机构统一监管。凡是经营性国有资产，包括金融、铁路、农垦、邮政、烟草、教育、文化、科技、卫生、体育等系统的经营性国有资产，以及由行政事业性资产、资源性资产转化而来的经营性国有资产，都应当由一个机构按照统一的规则进行监管，不宜由不同部门和机构分别监管。
（三)关于履行出资人职能的机构
一种意见认为，各级政府层面上履行出资人职责的机构应当是唯一的。政企尚未分开的部门和单位，应当按照十六大要求，加快改革，实现政资分开和政企分开。政企分开后，由专门履行出资人职责的机构对脱钩企业履行出资人职责。
另一种意见认为，目前阶段履行国有资产出资人职责的机构可以是多元的。如纵向上主要由三级国资委直接履行出资人职责。横向上对尚未实现政资分开、企业脱钩的部门，包括金融、铁路、烟草以及部分事业单位，可以暂时由相关部门履行出资人职责。但方向应当明确，履行出资人职责的机构应当逐步减少。
（四)关于国有资产监督管理机构的职能
一种意见认为，国有资产监管职能与出资人职能应当统一由国有资产监督管理机构行使。即既作为一个实体机构基于出资人三项权利对企业直接履行出资人职能，又作为一个指导协调机构基于所有权职能对面上企业国有资产进行监管，负责国有企业改革和国有经济布局结构调整等职能。
另一种意见认为，国有资产监管职能与出资人职能应当分开行使。主要理由是：出资人和监管出资人是性质不同的两种职能，应该严格区分。国有资产监督管理机构目前不是企业法人，不宜履行出资人职能，否则，会产生新的政企不分和政资不分；从实际情况看，国有资产监督管理机构目前履行双重职能的定位，使其更愿意成为一个大的资产经营机构，加上管资产、管人和管事的职责，难免会变成“老板加婆婆”。
国有资产监督管理体制及国资委定位面临着新的挑战，亟待进一步研究和探索
国有资产监督管理体制改革是一个不断探索、不断深化、不断完善的过程。从改革实践看，当前急需依法规范和解决的重点难点问题是：
（一)中央政府与地方政府的资产关系有待进一步规范
目前只是笼统地确立了“国家所有、分别代表”的原则，但这个原则如何落实到法律机制上，有待进一步研究。如“国家统一所有”如何体现，哪些权利需要全国人大行使，哪些权利需要国务院行使，哪些权利需要国务院国资委行使；“分级代表”如何体现，地方政府作为出资人具体享有哪些权利，地方上市公司国有股转让是否需要中央政府批准等；上级政府对下级政府国有资产管理的监督指导关系如何体现和处理，“分别代表”如何与“分级所有”或“分级监管”进行实质区别等。国有资产在三级政府之间如何合理划分、调整和配置，哪些行业、企业和资产应当集中到中央政府，哪些应当下放到省级或市级政府，资产划分和调整中出现争议如何解决，依据什么原则和程序等，目前尚不明确。
（二)国有资产监管职能需要进一步理顺
监管国有资产与履行国有资产出资人职责是不是同一个概念，尚待明确。即监管国有资产是仅指对面上国有资产进行间接的监管指导，如对非直接履行出资人职责的企业加强基础管理和监管制度建设，对下级政府国有资产管理工作依法进行监督指导等，还是完全等同于对所出资企业直接履行出资人职能。该问题的实质在于，监管是基于直接的出资人职能，还是基于间接的国家统一所有者职能，还是基于国家行政职能。目前对此没有明确界定。
国有资产监管与其他监管的关系需要进一步界定。目前许多部门都自称是国有资产或国有企业的监管部门，各种监管的分工不清楚，包括国有资产监管与行政监管的关系（如发改委、财政部门的监管），国有资产监管与行业监管的关系（如电监会、证监会的监管），国有资产监管与部分特殊产品监管的关系（如国防科工委对军工产品设备的监管），监管资产与监管企业的关系，监管产权与监管特殊产品的关系等。这些关系处理不好，很容易导致多头监管，加重企业负担。
（三)国有资产监管机构的定性定位需要进一步明确
国有资产监管机构作为政府层面上的监管机构，其监管范围和监管职能需要进一步明确。如国资机构的监管范围是所有经营性国有资产，还是其中部分经营性国有资产。国资机构如何对金融、铁路、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统经营性国有资产进行监管和协调，如何理顺国资机构与这些领域企业主管部门或经营机构的关系。如何规范国资机构对下级国有资产监管机构和监管工作的关系等。如何理顺国有资产监管与行政监管、行业监管、特殊产品监管的关系，监管资产与监管企业的关系，监管产权与监管特殊产品的关系等。
此外，国有资产监管机构作为直接履行出资人职责的实体机构，如何处理好上下左右的关系，尚待进一步研究。包括如何处理与本级政府的授权委托关系，成为政府层面上国有资产保值增值的责任主体；如何处理与政府相关部门的职能分工关系，成为完全意义上的出资人；如何处理与直接履行出资人职责企业的关系，做到不缺位、不越位、不错位；如何处理与直接履行出资人职责企业以外的其他一级企业之间的关系，是否设立国有资产经营机构，对这些企业实行授权经营，等等。
十六大及十六届三中全会提出了要“继续探索有效的国有资产经营体制和方式，完善授权经营制度”。温家宝总理也强调指出，改革国有资产管理体制必须正确处理国有资产监督管理和有效经营的关系，促进国有资产的优化配置。但是，国有资产监督管理体制如何设计，授权经营制度如何调整完善、国有资产经营机构是否设立等，目前中央和地方还没有展开探索，理论上也未就此问题进行全面系统的研究论证。
关于国有资产监督管理机构的性质和职责定位问题，成为国有资产立法中一个敏感问题。一种意见认为，为使国资法尽快出台，应避开争议较大的国有资产监督管理体制和国资委定位问题，宜由国务院作出规定并为今后的体制改革留有空间和余地。另一种意见则认为，十六大以来，我国国有资产管理体制改革的最大亮点，就是在明确“国务院代表国家行使国有资产所有权”的基础上，明确要求“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制”，中央和省、市两级地方政府基本完成了国资委的组建工作，建立起比较完整、行之有效的国有资产监管组织体系。如果在立法中回避国有资产监督管理机构的性质和职责定位问题，势必会重新调整目前行之有效的国有资产监督管理制度，容易导致旧体制的复归。（黄勇）
