十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。”怎么理解基层群众自治？它是否就是社会自治？　　

    这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。基层群众自治属于基层民主的范畴，是中国特色社会主义民主的重要组成部分。

    具体而言，“基层群众自治”，是指农村村民自治和城市社区居民自治。我国农村村民自治经历了一个从萌芽到发展的过程。1982年12月，新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。经过十多年的努力，我国广大农村已经普遍建立了以村民委员会、村民会议或村民代表会议为主要载体的基层社会管理体制。实践证明，实行村民自治，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，既有利于充分发挥农民群众推动经济社会全面发展的积极性，又有利于在农村基层建立有效的利益协调机制、矛盾调处机制和社会管理机制，从而促进农村各项事业的发展与和谐稳定。

    城市社区居民自治也经历了一个发展历程。1989年12月，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范。为了贯彻实施《居民委员会组织法》，从1990年开始，全国各省、市、自治区都结合本地实际，制定了相应的实施办法。同时，许多城市也依法进行了居委会的整顿和建制改革，调整了居委会的设立规模，健全了居委会的组织机构，完善了居委会的各项工作制度，初步理顺了各方面的工作关系，使居委会工作得到了较快发展。目前，我国城市地区已经普遍建立了由社区居民通过间接或直接方式选举产生的社区委员会或社区居民委员会等群众性自治组织。

    准确理解“基层群众自治”的丰富内涵，需要把握好以下几点：

    第一，基层群众自治必须在党的领导下，遵守国家的法律法规和有关制度。自治不是不要党的领导，也不能超越和违背国家的法律法规。中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。在城市社区，也要普遍建立党的组织。村民自治和城市社区自治都要在党的领导下进行。

    第二，基层群众自治是发展社会主义民主政治的基础性工程。一方面，这是健全社会主义民主，建设社会主义民主政治的需要。社会主义民主的本质是人民当家作主。有关人民群众根本利益的重大决策，要广泛听取各方面的意见，要有广泛的民众参与。共产党执政，就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。基层群众自治是发扬民主的重要途径和方式。另一方面，随着我国社会越来越多元化，出现了许多新的社会阶层和社会利益群体，他们都有各不相同的利益取向和利益诉求，都有政治参与的现实需要和积极性。基层群众自治是扩大公民有序政治参与的重要途径。基层群众自治的最重要体现，就是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这本身就是人民当家作主最有效、最广泛的途径。

    第三，基层群众自治是新的社会管理格局中的一个重要组成部分。党的十六届四中全会《决定》、十六届六中全会《决定》和党的十七大报告都非常明确地指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。基层群众自治是“公众参与”的重要形式和途径。

    第四，基层群众自治不能等同于社会自治。社会自治包括基层群众自治，也包括其他社会自治组织的自治，甚至包括地方自治。在我国，社会组织自治是社会自治的一个重要方面。正因为这样，党的十七大报告明确要求：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”因此，基层群众自治只是社会自治的一个方面、一个重要组成部分，而不是社会自治的全部，基层群众自治不能等同于社会自治。(青连斌/中央党校社会学教研室教授)