然而面对记者，该法制办主任多次强调：“领导的支持是最重要的。领导想让法制办成为什么样子，法制办就会成为什么样子”，这不仅揭示了目前许多地方法制部门工作乏力的主要原因，也让人对“永年经验”的长效性怀有隐忧。

    长期以来，一些地方和部门习惯于红头文件理政，市井相传的“黑头（法规）不如红头（文件），红头不如口头”的民谚，成了这种怪现状的最好注解。在某些管理者看来，制定公共管理法规或者规章，不仅要经过“繁琐”的立法程序，还要向上级备案登记甚至报请批准。特别是在《立法法》实施之后，立法权限集中上收，一些政府部门失去了部分甚至全部的立法权。与此相比，通过红头文件制定公共事务的“游戏规则”，程序简单且自由裁量空间较大，内容所指包容万象，于是，“从法规规章向红头文件逃逸”的公共管理现状便具有了一定的普遍性。

    不过，由于各地实际情况各异，国家立法层面难以实现具体入微的“规格化处理”，再加上处于变革期，许多高位阶的法律法规采取“宜粗不宜细”的立法技术，往往把一些争议性细节和操作规则留待下位法去具体规范。因此，人们时常发现：即使已有国家大法的原则性赋权，但如果缺乏相关红头文件的“技术”支持，还是难以成功“兑现”到权利的清单。在某种程度上，一些红头文件正是分割公权与量化私权的制式表格，也许，在暂时难以消除红头文件的现实情况下，其法制化与规范化的程度，将直接决定着法治社会的宏伟画卷能否成为一个摸得着、拿得到、用得好的“路线图总汇”。

    治理红头文件的乱象，需要内外双轨。在政府部门内部，应当建立“法制部门先行审核”的制度：每有红头文件，起草部门完成草拟后，报送法制部门审核认可，由法制部门出具法律意见并报送主管领导审定签署。但目前，按照永年县政府办文流程，各部门拟订文件后先呈送主管县领导，在县领导批示转发后，法制办才能进入审核程序。这种领导定夺下的选择性审核，既不利于法制部门获得文件起草部门的一致认可，也难以树立法治的真正权威。

    万一主管领导有其他考虑，不予批转，法制办便无从介入审核，一份公共政策方案便在法律审查缺席的情况下，成为该行政区域内遵循的准则。

    另外，还可以参考一些国家的法律公报制度，通过外部监督，革除那些“逍遥法外”的红头文件的合法效力。建议对于经过审核并发布的红头文件，由法制部门定期统计公布。只有列入公布清单，才被认为获得政府认可，有关部门、社会组织和公民必须遵循，司法机构也才能在诉讼定判时依法予以参照考虑。否则，对于那些未经法制部门审核，甚至不走报批程序就暗中执行的红头文件，不认为其具有法律权威，一旦因此发生纠纷的，相关利益冲突部门或者公民、组织有权不予遵守，如果付诸诉讼，法庭也对其有效性根本不予考虑。到那时，那些“逍遥法外”的红头文件加强管理销声匿迹了。（陈创东）