郭君平

2015年5月，我国开始在29个县(市、区)进行农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革试点。2016年12月底，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对盘活集体资产、维护农民成员权利的重大改革任务作出了总体部署。农村集体产权的制度安排关系到集体经济发展和农户经营性、财产性收入，是完善农村多种收入分配方式、缩小城乡发展差距以及巩固党的执政基础的重要途径。在新时期农村集体资产股份权能改革浪潮中，应冷静研判并正确处理以下五大难题。

改革试点面临多重法律障碍。其中最突出的有两点：一是继承权设定问题。目前，股权继承模式主要有户内继承和股权证内人员继承两种，但是在现行法律、政策对农村集体资产股份规定不明的情况下，开展集体资产股份继承的权能改革无法可依，具体工作落实艰难。二是妇女成员界定问题。不少改革试点村在界定婚嫁妇女的成员资格时，以户口与土地权证齐备作为享有集体资产股份权能的依据，然而，乡俗与法律的不一致导致很多妇女特别是离异妇女的合法权益屡遭侵害却得不到切实有效的保护。

改革配套支撑政策尚不健全。一方面，身份登记政策缺失。当前法律法规和部门规章并未明确农村集体经济组织的法人地位，致使其无法申办组织机构代码证、开立银行账户、申领票据、订立合同等，更遑论开展生产经营活动，获得市场主体地位。另一方面，财政政策缺位。从京、津、冀、黔、滇等地的调研情况来看，农村集体经济发展难、发展慢，集体资产经营水平低下，受访村中无经营收益的超过一半。

基层工作机构与队伍相对薄弱。农村经营管理人才队伍是承担农村各项改革的中坚力量，但是近年来很多地方农村集体资产股份权能改革的主要职责通常由原先县涉农部门人员兼任，加之为节约行政成本，交叉任职已成为有限运行经费约束下的工作常态。具体而言，农村集体资产股份权能的改革事务特别是集体资产台账的日常管理一般由地方乡镇经管站负责，然而，现实中各级农经站普遍存在人手短缺且兼职人员业务不熟、精力不济等问题，这在一定程度上迟滞了农村集体产权制度改革进程。

改革认识、部门协同问题凸显。首先，一些干部、民众对“产改”认识不足。由于农村产权制度改革尚处于“摸着石头过河”的探索阶段，有相当一部分村民和村两委、乡镇乃至县政府部门干部对此重视不够、理解不清、把握不准，在工作中等待观望，缺乏改革主动性。其次，跨部门协同不强。虽然各参与部门总体上各司其职，但一些成员单位统筹作用未充分发挥，一些地方牵头部门统筹、联动乏力，协调单位配合不到位。此外，部门政策碎片化，缺乏衔接与整合。

股权抵押担保机制亟待完善。在赋予农民对村集体资产占有、收益权的基础上，近年各地都在积极探索农村集体产权抵押融资办法，以期让一些农村沉睡千年的“死资产”变成“活资本”。尽管目前已出现数个成功模式或案例，但其中多数做法具有明显的地域化特征，可复制、可推广的价值有限。据实地调查，不少村集体经济组织成员不会或难以将集体资产股权抵押贷款的根本原因在于：一是抵押担保机制体系不成熟，尚存在土地确权没全覆盖、抵押物处置难等棘手问题，相关风险较大；二是股权抵押可贷额度较小，“供不足需”，对借贷者的生产生活支持力度弱，缺乏吸引力。

（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）

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