专家解读中央与地方财政事权和支出责任划分改革“路线图”

　　新华网北京８月２５日新媒体专电（记者程群 王阳）国务院日前印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。

　　专家指出，合理划分中央和地方财政事权和支出责任，是财税体制改革的重要环节，这关系到提升政府的执政和施政能力，更事关政府提供公共服务的能力和效率。意见明确了适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权，能够促进各级政府更好履职尽责。

　　明确职责主体 不让“财权”与“事权”错配

　　财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。《意见》指出，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希说，财政事权是财税体制的新概念，简单说就是要财政拿钱去保障的事权，更多站在财政的视角，能够更好界定明确职责主体。

　　中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说，中央与地方之间“财权”与“事权”错配的情况长期存在。中央财政本级支出占全国总支出比重偏小。一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任。中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。

　　对于“财权”与“事权”错配的问题，《意见》要求，实现权、责、利相统一。在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力；适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务。要明确共同财政事权中央与地方各自承担的职责。

　　“中央的事情中央做，地方事情的地方做，中央和地方的事情一起做。”刘尚希认为，意见更明确地提出了哪些是中央财政事权，哪些是地方财政事权，对于共同财政事权也要求明确各承担主体的职责。“能够让事和钱更好结合起来，不会让事和钱变成‘两张皮’，从国家治理结构来说也更加科学有效。”

　　中国社科院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇说，财政事权划分的重点是确定性和稳定性，将其以法律的方式固定下来，实现权、责、利相统一，能够激励地方政府主动作为。“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。事权在中央和地方之间的移动也是动态调整机制的一部分。对于政府来说，改革的目的是公众服务效率最大化。”

　　减少并规范中央与地方共同财政事权

　　“对于单纯是中央的财政事权、地方的财政事权，这些相对比较明确。但是对于中央与地方共同财政事权，有时会出现职责不清造成互相推诿的情况。”张斌说。

　　针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，《意见》要求，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责。

　　财政事权划分由谁决定？《意见》指出，要坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。

　　对于大家普遍关注的义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，《意见》确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

　　“中央与地方共同财政事权的划分，仍将是今后财税改革推进的重点和难点。”张斌说，每一个财政事权都很复杂，比如基本养老保险，局部地区如东北部分省份出现缺口，而一些东部省份，由于人口大量涌入，养老金每年会有结余，这就需要统筹机制的建立，从这个层面来讲，基础养老仍然只能是中央与地方共同财政事权。

　　“中央与地方共同财政事权规范，一定要细化，绝对不能大而化之。”刘尚希说，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，要明确共同财政事权中哪些涉及中央的财政事权，应由中央掏钱；哪些涉及地方的财政事权，应由地方掏钱。“不能‘只点菜不买单’。”

　　政策推进需进一步细化落实

　　多位专家指出，在推进财政事权和支出责任划分改革过程中，既要做好顶层设计，也要通过试点发现改革中的难点和问题。目前公布的指导意见仅是原则性和框架性的内容，改革要落地，还需加强与相关改革的协同配套，及时推动相关部门职责调整。

　　“如今已经有了清晰的时间表和路线图，改革有了明确的方向。这个路线图就是未来５年财政事权和支出责任改革的一个重要指南。”张斌说，与此同时，应该清楚认识到，推进财政事权改革不是一蹴而就的事情，财政事权划分后如何落实，涉及资金、人员、机构调整等诸多方面的内容，需要进一步细化落实。

　　对于职责分工和时间安排，《意见》进行了明确，要求加强与相关改革的协同推进，２０１６年选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。２０１７—２０１８年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。２０１９—２０２０年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

　　刘尚希说，改革能不能有效推动，改革方案能否真正落地，要看各个部门主体责任履行得怎样。杨志勇认为，整个指导意见比较接地气，需要逐步研究、推进。这次的指导意见是方向性文件，给出框架、点出困难，之后还需要大量的配套措施。