民办教育促进法修订应坚持“系统论”

毋庸置疑，深改组第二十三次会议是民办教育促进法修正案(草案)即将三审前夕召开的一次重要会议，对于坚定分类管理信心，明确分类管理方向具有重要意义。民办学校如何进行分类登记一直是分类管理首先要解决的拦路虎，也是民促法修法最被关注的内容。《民办学校分类登记实施细则》的出台，为稳步推进分类管理奠定了坚实基础。

允许营利性民办学校合法存在是教育一揽子法律修订的一大亮点和重要突破。扶持与监管是硬币的两面，在放开举办营利性民办学校的同时，监督管理也应随之跟上。《营利性民办学校监督管理实施细则》对于营利性民办学校审批登记、年度检查、质量监督等作出了详细规定，显然，将有利于进一步完善分类管理框架体系。

我们为民办教育分类管理日趋成熟感到欢欣鼓舞的同时，也要看到，分类管理仍然是一项复杂的系统工程。按照“系统论”观点，民办教育促进法修订和实行分类管理，需要强调整体与局部、局部与局部、整体与外部环境之间的有机联系，这体现在以下三个结合。

一是国家整体部署与地方统筹推进相结合。我国国情复杂，要从国家层面制定统一的法规难度很大。从民办教育改革历史看，各地政策不尽相同，对此，应该发挥省级政府教育统筹权，因地制宜，支持地方政府在实践中摸索，制定有针对性的政策。譬如，关于民办学校收费这一热点问题，目前全国已有陕西、湖北、贵州、北京等10多个省市率先出台办法，规定民办高校可自主定价。民促法修正案草案(二次审议稿)也作出修改：“非营利性民办学校收费办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”这很好地体现了统一性与差异性的结合，即可以从地方层面放开对非营利性民办学校收费的控制权。

二是教育内部改革与教育外部改革相结合。民办教育不是一个孤立的现象，与经济、社会、文化之间存在着密切联系。要促进民办教育改革，必须内外结合、通力合作、紧密配合、协同参与。从内部而言，教育部门要落实民办学校办学自主权，允许其自主设置专业、自主确定招生计划和区域、自主设置课程，同时加强对民办学校办学质量的监管。从外部而言，民办教育分类管理需要得到发改、财政、人社、国土、民政、国税等部门的大力支持。例如，关于民办学校学费收入的税收问题，民促法与《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》存在相抵牾的现象。又如民办学校的免税资格认定问题，《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》与民促法精神不符合。未来一段时间，随着法律的修订，《民办非企业登记管理暂行条例》《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》《关于教育税收政策的通知》等一系列行政法规也应随之修订完善。

三是维护公共利益与保护个人权益相结合。中国民办教育最大的特点就是投资办学而非捐资办学，因此，民办教育修法一定不能脱离这一实际，忽视国情。当前，修法过程中争议最大的就是投资者权益保护问题，反对声最激烈的也是民办教育投资者群体。对此，政府应该审慎对待，尊重历史，既要站在公共立场，坚持教育公益性，维护民办学校师生的利益，又要聆听民办教育投资者的心声，依法保护其合法权益。修改草案中也提及补偿方案，此举体现了政府对民办教育投资者付出的心血和智慧的肯定，但很多投资者反映对学校投入了大量人力资本，甚至已经将学校融入了生命，因此不能简单用金钱来衡量和买断。按照非营利性组织标准，选择非营利性学校就意味着放弃原始投入产权，在此背景下，修法要保护投资者的非财产性权益，譬如决策权、管理权、支配权及学校章程中规定的其他权利。

（作者系中国教育政策研究院办学体制改革研究中心副主任、无锡太湖学院高教研究所所长）