新华网北京3月8日电 (栗一星）3月8日下午，十二届全国人大三次会议将听取立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。中国政法大学副校长马怀德教授，清华大学公共管理学院法学教授、博士生导师于安教授，新华网特约评论员、新华社记者涂铭做客《新华访谈》节目，就立法法的修改话题为广大网友进行解读。
主持人：
另外一个更受关注的话题，有很多朋友都关注红头文件，因为有些地方会依照红头文件，出台一些限购限行这样非常影响地方人民群众生活的法规。立法法修改，能否改变有的红头文件“任性”的社会现象？三位专家的观点到底是什么样的？
马怀德：
红头文件实际上就是老百姓对行政机关制定的规范性文件的俗称。红头文件可能涵盖的面非常广，层级也非常多。除了地方政府制定的规章以下的所有规范性文件。比如一般的市制定的规范性文件，委办厅局制定的规范性文件，县乡镇制定的规范性文件都可以称之为红头文件。当前，红头文件出现了很多侵蚀立法权的现象，也就是说利用红头文件给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制他的权利，甚至给行政机关扩权，减少它的责任等等。这些乱象实际上反映出了一个问题，就是我们的立法法还没有有效地规范这些法律规范规章之外的红头文件，这是需要规范的。
所以从这次的总理政府工作报告，和这次立法法修正案草案的内容上来看都做了一个非常明确的限定。一是行政机关不得法外设权，不得在没有法律法规依据的情况下给自己设立权力，减少自己的责任，给老百姓增加义务减少权利，这是不允许的。二是明确规定规章在没有法律法规依据的情况下不得减损相对人的权利增大相对人的义务，扩大政府的权利减少政府的责任。这就是对在法律法规规定外的文件做了一定的限制，就防止地方政府利用红头文件来滥用或者行使权力。
于安：
这还是一个非常带有标志性的重要修改。就红头文件来看，是我们较长时间内来推进工作的方式，往往大家看到的是《以……问题的意见》、《关于……问题的通知》、通告等方式。它有比较灵活的一面，但也有比较随意、随便的问题，也有不能很好地平衡地方关系，不能很好地保护法定权利这方面的问题。所以这次立法法的修改非常关注这个问题。
现在我们看到立法法本身对它进行了一定的限制，同时从整体上来看，我们还可以看到对行政活动，包括制定政策、制定文件这样的政策给了它更多制度的笼子，或者说是有上位法的笼子。
有上位法的笼子对本身活动进行一些限制，这个就会有很大的改进，最终回到我前面提到的国家治理要现代化，谁出规则这就是我们一直关注的最重要的问题，谁出规则是我们这个国家治理现代化的基本标志，就是你行政机关要出规则必须得有依据，而不能仅仅说我们需要。这就是行政机关同志搞规则时最主要的理由，说是出于需要。只出于需要制定规则，不符合法治的原则，因为你是执行机关。
涂铭：
刚才您说的这块的红头文件大家都比较关注，举个例子，去年的12月29日，下午5点多钟深圳市市政府突然开发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》。应该说从政策出台到执行，深圳限购留给消费者的时间只有20分钟，所以当时市民的意见非常大，很多人把它叫做“半夜鸡叫”式的红头文件，突袭式的。所以红头文件出台的过程，包括它有没有征求民众的意见，其实是大家非常关注的。
这次《立法法》对红头文件如何出台做了相关的要求，从另外一个角度我也提出我个人的建议，就是怎么样增强红头文件的可诉性。因为新修改的行政诉讼法赋予了法院对规章以下的规范性文件进行合法性审查的权利。但是目前就我观察的情况，一些法院对于公民提起的针对这种规范性文件的合法性审查的诉讼，法院一般要么就是不愿意受理，要么就是受理之后不敢判。有的法院可能会对一些程序性的事项进行判决，但是对实体性的事项，据我观察基本上没有说判政府败诉的。所以我觉得这块是一个依托老百姓诉讼的权利来纠正滥用的红头文件，这是很好杜绝红头文件滥用的方式。
马怀德：
我觉得红头文件从某种意义上说它有它的社会需要，但是它的乱象必须控制、必须结束。所以无论是通过立法法的修改，还是通过刚才所说的用行政诉讼的方式加以审查，亦或是通过备案审查制度加以约束，总之对红头文件要加以控制，我相信立法法的修改实施一定会对红头文件有所重创。
于安：
应该说还是可以期待，就是通过努力，使行政机关回归本位，所谓回归本位就是回归执行机关，我们宪法和组织法给它的定位，它是执行机关的一个定位。脱离法律法规单独来发布文件来规定别人的权利义务的情况要减少，这会成为实行依法治国水平的一个标志。
