对财税改革的思考

　　4. 建立公平税制是确保取得新一轮财税体制改革成功的关键。坚持公平优先，把公平放在改革的首要位置是最重要也是最紧迫的一项工作，它能确保此轮改革顺利推进，取得成功。

　　税收的实质是国家和纳税人的关系，是中央和地方的关系，是政府与市场的关系，但重中之重还是国家和纳税人的关系。因此，在改革中，我们必须清醒地认识到，新一轮财税体制改革，如何处理好中央与地方的关系，建立中央与地方在财权与事权方面的动态协调机制，也是财税体制能否公平公正的关键。此外，如何规范预算外资金行为、如何减少各种罚款、摊派以及乱收费等，也对财税体制改革十分重要。因为这些行为的存在，对财税体制的公平性影响很大，对财税体制作用的发挥影响很大。总之，新一轮财税体制改革必须围绕公平而展开，一切应按照公平的原则改革与完善。只有这样，新的财税体制才不会出现行为不规范、操作不合理的问题。

　　目前以“营改增”为引领的税收改革进入了收官之年，这是深化财税体制改革的突破口，将有利地推进建立新的税收体系，为建立公平税制奠定良好的基础。

　　5. 财税改革担负着建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度的重任。只有财权和事权相匹配，财税改革才能更好地进行。我国目前的中央和地方财政分配关系中，确实客观存在着中央和地方的事权与支出责任不匹配的问题。1994年的分税制改革，初步确定了中央和地方的事权与支出责任。但由于受到各方面配套不足等多种因素影响，中央和地方的事权与支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开。随着我国工业化、城镇化的不断推进，管理经济社会事务的法治化、规范化要求越来越高，这方面的问题就越来越突出。一是中央和地方的事权与支出责任缺乏明确清晰的界定。应由中央负责的事务，交给了地方；应由地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责重叠，共同管理的事项较多。目前中央财政本级支出只占15%，地方实际支出占到85%，导致中央干预地方过多，中央和地方职责不清，形成互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不仅带来行政运行效率偏低，国家政策目标难以实现，而且影响市场统一、司法公正和基本公共服务均等化进程。二是中央和地方的事权与支出责任缺乏健全的协调机制。一方面，一项政策或措施出台，往往由中央部门下发文件，“一竿子插到底”，基层政府只能被动接受。另一方面，下级政府也习惯于向上级政府争取财力支持，或通过一种事后债务化解的方式进行财力分配上的“倒逼”。最近几年，一些新增支出责任，如农村义务教育、农村低保、村级组织财力保障等，在政府间事权划分时就显得无法可依，加大了新增支出责任的协调难度。由于中央和地方的事权与支出责任不适应，使得中央和地方的财权划分也不尽科学合理，造成中央和地方的事权与财力难以匹配，财税体制运行中矛盾较多，效率不高。

　　清晰的事权与支出责任是财力与事权匹配的重要前提，是深化财税体制改革首先要解决的问题。立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分中央和地方的事权与支出责任，是深化财税体系改革的必然要求。

　　具体怎么做呢？一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务，集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。二是明确中央和地方的共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如司法、社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。三是明确将区域性公共服务作为地方事权下放给地方。将地域信息性强、与外部关联性小并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。四是调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步确定中央和地方各自承担事权的支出责任以及中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法律明确规定的前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。

　　6. 财税改革必须坚持依法进行。财税是政治的一部分，也是政权的一部分。在西方国家，财税不仅仅是经济方面的手段，也是满足政治家需要的手段。国外的国会主要是审查预算，围绕预算的问题争来争去。如美国两党的争斗主要就是预算问题。但是，财税作为国家治理的基础，不能过度被工具化，尤其是不能为了短期的目标过度使用这个手段，而应该依法进行，否则，国家治理的这个基础就会松弛，甚至崩溃。

　　目前我国税收法律体系还非常不完善。在我国的税法体系中，国务院根据有关授权决定颁布实施了一系列的税收暂行条例，现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定）等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。

　　“落实税收法定原则”是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，为全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，按照中央全面深化改革领导小组的统一部署，全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，实施意见明确要求开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律；同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。最新调整后的十二届全国人大常委会立法规划共102件立法项目，其中，除房地产税法外，立法规划还补充了环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨位税法、耕地占用税法等6大税法。立法规划还包括了税收征收管理法的修改。这表明，房地产税法等7部税法已正式纳入本届人大常委会立法规划，我国落实税收法定原则进程提速。

　　由此可见，新一轮财税改革，已不再是财税制度自身的完善，政策上的修修补补，而是立足着眼长远、服务全局、主动支撑国家治理体系和治理能力现代化的历史性变革。为此，我们应按照党中央的要求和部署，有力、有序、有效地推进，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年初步建立起现代财政制度。（尚力强 作者单位：中国税务杂志社）