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推进水权交易制度建设缓解水资源供需矛盾

2014年08月19日 11:07:33 来源: 中国发展观察杂志社
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  解决水资源短缺已成为实现我国经济可持续发展的关键问题之一。在我国水资源呈现刚性约束的背景下,仅仅依靠传统的行政手段配置水资源,短缺矛盾难以得到真正解决。只有通过制度创新,引入市场机制,对水资源进行优化配置,合理规划水资源的分配,科学节水,提高用水效率,才能从根本上解决我国的水资源短缺问题。十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用,针对水资源领域提出了推行水权交易制度的目标。

  推行水权交易制度是发挥市场作用、推进水资源优化配置的重要手段

  首先,水资源短缺已成为制约我国经济发展的重要瓶颈。一是水资源人均占有量低。据统计,我国的人均水资源占有量为2114立方米(其中,中国内地人均水资源量2109 立方米),为世界平均值的28%;耕地亩均水资源占有量1500 立方米左右,为世界平均水平的一半左右,全国年平均缺水量500多亿立方米。二是时空分布不均。区域性缺水和城市性缺水将成为我国缺水的主要表现,北方地区国土面积、人口、耕地面积和生产总值分别占全国的64%、46%、60%和45%,但其水资源总量仅占全国的19%,其中黄河、淮河、海河三个水资源一级区水资源总量合计仅占全国的7%,人均水资源占有量不足450立方米。全国近660个城市中有约400个城市缺水,110个城市严重缺水。

  其次,推行水权交易制度是破解经济发展的水资源约束的重要手段。一是推进水权交易制度,实行水使用权的流转,可以在相当程度上解决我国水资源总量及开发利用状况时空分布不均导致的用水短缺问题。二是推进水权交易制度,可以将未利用的水权交易出去,实现水权的经济价值,从而可以激励用水主体提高用水效率,获得更多的交易空间。三是推进水权交易制度,更有效地激励用水主体寻求新的水源,缓解水资源的紧张局面。在水权交易制度下,用完指标的地区或者企业,新增水量只能通过水权流转或使用非传统水源(污水处理回用、雨水积蓄利用、海水直接利用与海水淡化利用等)来满足,现有的制度框架下非传统水源将不算在总量控制指标之内。在水权成本逐步提高的情况下,可以鼓励用水主体更多转向非传统水源的利用。总之,通过水权交易,可以在不突破用水总量约束前提下,以水资源的优化配置支持经济社会可持续发展。

  另外,最严格水资源管理制度划定的总量控制红线,为推进水权交易提供了有利的先决条件,迈出了重要的一步。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》确立了全国水资源开发利用控制红线,到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。为更好地实施总量控制的红线,必然将总量控制层层分解到各地,划定各地的用水总量,这就相当于界定了初始水权,为以后推行水权交易提供了先决条件。

  国外推进水权交易的典型做法

  1.智利的水权交易制度:完全市场化的交易。智利的水法规定,水的所有权归国家所有,政府负责初始水权分配。个人、企业根据法律获得水的使用权。水权一旦授予水权人,即与土地相分离。一般情况下,水权像其他不动产一样,可以自由买卖、抵押、继承、交易和转让。除非在特殊情况下,如为了国家利益等,则需要获得“国家水总指挥”或“水使用者协会”批准对水权进行调整。在水权交易过程中,水权人之间的地位完全平等,水权人按照自由协商的原则开展水权交易。

  2.澳大利亚的水权交易:有管理的水权交易。澳大利亚是一个淡水资源缺乏的国家。联邦政府通过立法,将水权与土地所有权分离,明确水资源归州政府所有,由州政府调整和分配水权。随着水资源供需矛盾的日渐突出,可分配的水量越来越少,在部分地区已审批的授权水量甚至超过了可利用水量,新用水户已很难通过申请获得水权,于是开始实施水权可以交易。1997年实行取水量“封顶”政策,任何新用户(农田灌溉开发、工业用途和城市发展)的用水都必须通过购买(交易) 现有的用水水权来获得。同时水权交易中,规定了环境用水的优先权,消耗性用水要以保证可持续发展为前提。在水权交易的过程中,州政府起着非常重要的作用,包括提供基本的法律和法规框架,建立有效的产权和水权制度,保证水权交易不会对第三方产生负面影响;建立用水和环境影响的科学与技术标准,规定环境流量;规定严格的监测制度并向社会公众发布信息;规范私营代理机构的权限。

  3.美国的水权交易:重视中介机构的作用。高度重视中介机构的作用是美国水权交易的重要特征,值得借鉴。水权咨询服务公司在水权交易中发挥了极其重要的作用,几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司,它可以为委托人提供各种记录档案及相关证明材料、完成水权调查报告、作水权管理计划、评估水权的实际价值、代理法律诉讼等。为了更好地推进水权交易,美国西部出现了水银行,将每年来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,简化了水权交易程序,更好地促进了经济价值的实现。同时还成立了以水权作为股份的灌溉公司,灌溉农户通过加入灌溉公司,依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期,水库管理单位把自然流入的水量按水权股份向农户输放,并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量,其运作类似银行计算账户存取款业务。

  我国水权交易所涉及的基本内容

  1.初始水权分配。这一层次的交易并不是普通的直接交易,而是在中央政府的直接干预下,所进行的初始水权分配。从我国的现实来看,就是中央政府根据最严格水资源管理政府所划定的总量红线,对各地用水总量指标所进行的分解。从广义上说,也包括地方政府对下一级地方的水权指标的界定。这也是交易的重要基础。

  2.地方(或区域)政府间的水权交易。在上级政府明晰各级地方水权额度的基础上,基于区域水资源稀缺程度的差异性、区域用水效率的差异性和节水成本的差异性,各区域政府之间所开展的水权交易。这一层次的水权交易,主要是可以使一些水资源约束较为明显的区域突破本地区经济发展所面临的硬性水资源约束而开展的在政府间所进行的交易。同时,也鼓励一些水资源较为丰富的地区,通过节约水资源而获得额外的收益。

  3.终端用户间的水权交易。在政府将水权最终分配或拍卖给用水户后,基于用水户之间的用水效率的差异性和节水成本的差异性,用水户之间开展的水权交易,使水资源配置到能够产生最大经济效益的用水户那里。广义上讲,行业间的交易也包含在终端用水户交易之中。

  推进水权交易的几个重要问题

  1.推进路径。一是遵循循序渐进、逐步放开的原则。在水权交易的起步阶段,初始水权的分配和以地方政府的水权交易占据主要地位,地方政府应是交易的主体。随着改革的深入,规则逐步完善,终端用水户之间的直接水权交易将成为主体。二是遵循试点先行的原则。应在当前有一定水权交易基础的地区,或者考虑在水资源供需矛盾突出地区和南水北调工程受水区,率先推进水权交易的试点,总结其不同经验,然后再逐步扩大范围。三是遵循复合推进的原则。尽管初期以地方政府间的交易为主,但是单一交易模式都具有比较鲜明的优势或劣势,国际上水权制度先进国家在水权配置中往往采取混合模式,因为两者可以起到相辅相成的作用,我国的水权交易模式也应该积极探索政府间交易与用户间交易相结合的模式。

  2.合理确定可交易的水权范围与额度。水资源具有多重属性。除去保持人们基本生活需要的用水量和河道内维持一定的生态环境用水之外,只有经济用水才可以交易,这就需要预留一部分水资源用于生态环境等用水。因此,为了保障交易的顺利进行,必须根据各地的实际,确定可以交易的水权量和范围。就可交易的额度而言,若确定的水权额度过于宽松,没有交易的需求,就失去了实施交易的意义。如果确定的水权额度过紧,各个交易主体没有多余的水量,就会使水权交易的空间过小。所以如何确定水权分配的原则,是进行水权交易的一个重要基础。

  3.初始阶段的价格确定规则。长期的水权类似于期货期权,而水资源(如自来水、灌溉水)类似于现货,两者之间存在着关联性。当前的水价形成机制尚不完善,水价处于较低水平,使得相互间的交易价格缺乏一个合理的基准,给交易双方就价格达成一致意见带来了一定难度。初始阶段是否要有一个基本的价格指导范围,也是需要考虑的问题。也可考虑对水权交易的价格影响因素做出原则性规定,并明确水权交易的价格形成机制。

  4.水权交易中政府与市场角色的定位。作为水权交易对象的水资源,具有不同于一般商品的特殊性,需要政府的适度参与;而且,所处的阶段不同,政府承担的角色也各不相同。一般来看,政府的功能主要是界定水权,进行区域水权和用水户水权的分配。这一过程完成后,政府的主要功能转向水权交易规则的制订和执行,并进而转向水权纠纷的仲裁。具体来看,一是在初始水权分配阶段,政府是主体,主要由上一级政府完成对下一级地方水权的确认。二是在区域政府间的水权交易阶段,政府既是政策规则的制定者,同时也是市场的交易主体。三是在终端用水户间的水权交易阶段,政府所要承担的仅仅是控制好水权总量、界定好初始水权、制订好交易规则和维持好交易秩序,其他事务均由市场自由运作。交易的主体主要是终端用水户。从上面的分析来看,从初始水权分配→地方(或区域)政府间的水权交易→终端用户间的水权交易,市场的作用在逐步增强,政府的干预作用逐步淡化。

  加强相关配套政策机制建设,保障水权交易制度的顺利推进

  第一,建立健全水权交易规则制度。一是明确可交易水权的范围。进一步完善2005年颁布的《关于水权转让的若干意见》,明确可交易水权的范围,设立需保护水权的分级监控目录,保障农业水权等弱势水权的相对稳定,同时也应适当设定水权向一些高耗水行业交易的禁止性规定;二是明确水权交易规则。交易制度的核心就是需要建立一套明确的交易规则和交易程序。通过制定交易规则,为买卖双方进行交易时提供行为准则。

  第二,建立水权交易登记制度。水权交易登记制度有利于掌握水权交易信息,减少交易方的搜寻成本,从而降低交易成本,也可以避免因交易双方的信息不对称而导致的交易不公平,并且防止水权交易对第三方和公共利益造成损失,避免一些不必要的纠纷。具体应对水权当事人、水权类型、转让目的、交易方式、水的用途、利用水的方式、交易价格等有关信息建立交易档案。

  第三,加强中介服务机构的培育。国际经验表明,中介服务机构在水权交易中的地位不可或缺。一是可以考虑成立用水者协会或水权咨询服务公司等中介机构,为交易提供信息服务,帮助交易双方解决交易纠纷,提供各种专业技术服务等,并为政府调控监管市场提供必要的信息。二是可在水权交易基础较好的区域、流域,探索建立“水银行”(一种由政府集中管理的专业性机构,一般被定位为水权交易的中间机构),以吸纳、存蓄水权人富余的水量,并向其他需水主体进行转售或转租。三是加快建立水权交易所,为水权交易提供完备的交易平台。

  第四,加强对水权交易的监督管理制度建设,建立健全全方位、有效的监管网络体系,保障交易主体的权利义务,促进交易的顺利进行。由于交易牵涉多方的利益主体,为了保证监管的有效性,应该着手建立政府部门、企业协会组织、相关专家、社会代表等多方共同组成的监管组织。(参考文献略)(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 张 亮)

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