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民办社会事业发展的困局和思考

2014年08月19日 11:07:33 来源: 中国发展观察杂志社
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  社会事业是经济社会发展的短板,民办社会事业则是短板中的短板。社会力量是当前和今后一段时期内推进社会事业发展的重要推动力,促进社会力量参与社会事业发展,对于社会事业扩大总体规模、优化内容结构、提高发展质量、提升内涵品质意义重大,对于促进城乡居民消费、社会领域产业发展、经济发展方式转变等方面将发挥重要作用。

  当前现状和主要问题

  近年来,国家先后出台了一系列鼓励民间资本进入社会事业领域、政府购买社会公共服务的政策措施,社会力量参与社会事业的领域逐步拓宽,程度逐步加深,规模不断扩大,结构日益优化,服务范围不断拓展,参与形式日益丰富。但总体而言,当前社会力量参与社会事业的总体规模仍然偏小、质量水平相对偏低,社会力量的功能作用没有得到充分发挥,民办社会事业陷入发展困局。

  (一)社会力量面临法律规定和政策落实存在偏差的多重制约

  社会力量对民办社会事业的发展充满信心,认为进入社会事业领域大有可为,但实践中普遍感觉到面临种种制约,当前的发展环境总体不太理想。

  1.法律法规存在矛盾冲突,社会力量感到无所适从

  社会事业的法律框架体系初具雏形,各领域均有鼓励和引导社会力量参与的相关表述,但无法可依、有法难依等现象依然存在。即使是在法律体系相对完备的民办教育领域,社会力量仍反映存在法律保障不足的问题。民政部门允许民办学校注册为民办非企业单位,按《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定不得从事营利性活动和分红,《教育法》也规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,但《民办教育促进法》及其《实施条例》明确规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,法律法规之间存在矛盾冲突。

  2.社会力量在行业进入上面临各种门槛“陷阱”

  虽然各级政府、各部门陆续制定并出台一些向社会力量开放领域的政策文件,但社会力量仍普遍感受到“铁门”、“玻璃门”和“弹簧门”的制约。“铁门”表现在,政策文件通常将行业准入表述为鼓励和引导社会力量“进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域”,这个看似开放度很高的文件表述在政策实践中却形同虚设。“玻璃门”表现在,大多数社会事业领域在行业主管部门不太情愿的背景下予以开放,即使社会力量可以进入,但仍需面对各种严苛的审核和行政监管,从而大大增加民办社会事业的进入成本和运营成本。“弹簧门”表现在,部分社会事业领域的行业准入和行政监管存在较大弹性空间,一旦出现风险因素,行业主管部门便立即加以严格审核并采取治理整顿措施。

  3.政府部门在政策执行上有选择性落实的倾向

  除少数有明确规定的政策支持外,支持性公共资源往往与社会力量的“听话”程度密切相关,有将社会办机构纳入附庸角色的嫌疑。虽然各级政府已经出台了大量扶持政策,如土地划拨、税费优惠、资金支持、公平对待等,但社会力量认为相关政府部门在进行选择性实施,像土地划拨之类的政策根本落实不了。一个较为敏感的话题是,在部分社会办机构诚信意识不强的情况下,因为监管机制的不健全,政府部门存在有选择地支持社会力量参与社会事业的现象。虽然政策文件规定鼓励个人、社会组织和企业积极举办各类机构,没有对主体资金实力、机构规模大小做出规定,但行业主管部门在前置审批中非常注重这些因素,认为资金实力雄厚、机构规模较大的出资主体往往具有较高的诚信意识。

  4.社会办机构与公办机构难以平等对待

  政策文件规定,社会办机构在社会保障、职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公办机构同等待遇,但在现行科研管理体制和人事管理制度下,这些政策根本无法落实,从而严重影响到社会办机构的人才引进、聘用和培养。以医疗卫生领域为例,民营医疗机构的医生难以申请到相关科研项目,也不可能在专业学术委员会中担任重要角色,因而在职称评聘上比公立医院医生难得多。更需值得注意的是,大多数公办机构仍实行事业单位管理制度,在养老、医疗和单位福利等方面有很强的优越感,社会办机构不可能提供与公办机构相一致的待遇,即使提供更高的薪酬,也难以吸引和留住高水平的专业技术人才。

  (二)政府部门对社会力量既“爱”又“疏”,对政策难协调较不满意

  政府部门是促进社会力量参与社会事业的政策制定者和实施者,发挥着决定性作用。客观地说,近年来政府部门在推动民办社会事业发展方面下了很多功夫,迈出了实质性步伐,但也普遍认为,实践效果与政策预期仍有很大差距。

  1.政府部门对社会力量的态度是既“爱”又“疏”

  “爱”主要体现在,社会力量的进入一方面能够迅速扩大社会事业总量规模,填补因公共财政投入有限导致的公共服务空缺;另一方面与公办机构形成一定的竞争,给其带来一定的倒逼压力,这是政府部门能够接受也乐见其成的。“疏”主要体现在,政府部门对社会办机构的支持性需求爱莫能助,难以有效保障相关扶持政策的落实。在现行资产管理体制下,公共资源投入社会办机构缺乏明确的管理办法,在绩效考核机制上也没有“加分因素”,政府部门也没有将公共资源投入社会办机构的积极性。

  2.政府部门之间在促进社会力量参与社会事业上也存在分歧

  政府部门之间的分歧主要体现在两个方面:一是上级政府和下级政府之间的分歧,特别是省级层面和中央层面。中央层面鼓励社会力量参与社会事业,要求地方政府积极探索创新,而制度创新往往与法律法规的突破分不开,但这又不在地方政府的权限范围之内,需要中央层面予以明确和规范。二是同级政府内部行业主管部门与其他分管部门之间的分歧。教育、卫生、民政、人社、文化、体育等行业主管部门纷纷提出,国土、财政、税务等分管部门在执行支持性政策方面不积极,致使社会力量参与社会事业的成本大大增加。同时,教育、卫生主管部门认为人社部门在职称、人事管理等方面管理比较僵化;民政部门认为卫生部门在养老机构内设医疗单元方面管理过于苛刻,人社部门在养老机构内设医疗单元的医保定点方面配合不够。

  (三)服务对象对社会办机构的情感比较复杂,既充满期望又有点失望

  服务对象是社会力量参与社会事业的直接受益者,其对社会办机构的支持态度直接决定着民办社会事业的发展前景。目前来看,服务对象对社会办机构的情感比较复杂,既充满期望又有点失望。期望主要体现为,服务对象希望从社会办机构获取“物美价廉”的服务。传统观念下,除高端服务外,社会公众接受公共服务的提供主体首选公办机构,只有在公办机构提供能力不足的情况下,社会公众才会选择社会办机构。当然,部分社会力量举办的医疗机构、养老机构也会通过收费相对较低的方式来吸引服务对象。失望主要表现在,服务对象对社会办机构的服务内容和质量水平不太满意,教育和医疗卫生领域尤为明显。民办高校与公办高校的差距非常大,体现在师资力量、课程设置、教学方法、图书馆等配套设施以及就业深造等各个方面。部分民营医疗机构确实存在虚假广告、夸大治疗功效、诱惑治疗等现象,大多数病患者还是选择前往公办医疗机构。

  (四)公办机构对民办社会事业有较强抵触情绪,基本持消极配合态度

  公办机构是社会力量进入社会事业的直接竞争对手,其对社会办机构的发展存在较强的抵触情绪。无论是公立医院、公办学校还是公办养老机构,均不同程度地认为发展民办社会事业的意义并不大,只要资源投入充足,公办机构同样能够满足多样化、多层次的公共服务需求。即使发展民办社会事业,公办机构认为也应适度,社会办机构发挥拾遗补缺的作用。基于对社会办机构的偏见,公办机构在社会办机构的发展上基本持消极配合态度。医疗卫生领域,公立医院以独立办院或托管医院为主,对与社会力量合作办院的积极性不高。出于压制民营医院竞争实力的考虑,公立医院在医生多点执业的推行非常缓慢,尤其是不愿意看到本院医生到服务辐射范围内的民营医院去执业,于是通常会想方设法加以阻止(见表1)。

  思考和政策建议

  社会力量与社会事业能否有机结合,并推动社会事业又好又快发展,关键在于消除体制机制障碍,形成促进社会力量参与社会事业建设发展的良好政策环境和社会氛围。

  (一)政府将社会事务的微观管理切实移交给社会

  长期以来,社会事业由政府直接举办,相关机构实行事业单位管理体制,社会力量基本上无法介入。随着市场经济体制改革和事业单位管理体制改革的推进,社会事业开始向社会力量进行有限度开放,广度和深度有所增强,但直至当前仍为政府大包大揽的格局。社会力量参与社会事业的改革与发展方向是,凡社会能办好的尽可能交给社会力量来承担。这一战略方向符合发展趋势,但如何转化为具体实施方案仍需慎重斟酌思考。首先是对“社会能办好的”的界定,严格来说,除极其少数公共服务外,绝大多数社会事业社会都能办好。其次是对“尽可能”的理解,也就是说能移交就移交,虽然不是“必须”但也具有一定的强制性。

  处理好政府与社会的关系,根本上是要政府找准位、定好责,一要从社会事业的微观活动中抽出来,不再插手具体事务;二是将社会事业的具体提供事务移交给社会力量;三是对社会力量行使考核和监管职能,使社会力量提供令社会公众满意的公共服务。为增强战略方向的可操作性,政府部门有必要列出暂时不宜由社会力量承担的社会事务,其他对社会力量全面放开。

  (二)公办机构承担托底功能,社会办机构满足多样化需求

  社会办机构和公办机构是社会事业领域的两大提供主体。长期以来,公办机构占据绝对主导地位,社会办机构只能处于从属地位。近年来,社会办机构的规模和比重均有所上升,但这一格局仍未发生实质性变化。当前,社会事业领域的主流或官方观点是,以公办机构为主体,以社会办机构为补充,形成公办社会办并举的发展格局。同时,部分社会事业领域提出二者适度竞争、错位发展的发展思路。毋庸置疑,在当前经济社会发展阶段,这些提法具有一定的合理性和适应性,能够对政策实践发挥一定的指导作用。但不可否认的是,当前提法具有浓郁的阶段性色彩,而社会办机构和公办机构的关系具有较强的动态性,随着经济社会发展水平的提高,社会办机构的功能和地位都将发生大幅度变化。

  处理好社会办机构和公办机构的关系,就是要把握好二者关系的动态性,根据经济社会发展阶段的变化来及时调整。理想的关系模式应该是,社会事业领域以社会办机构为主,公办机构发挥保障性的托底功能,二者相互配合与协调。同时社会办机构呈现多层次发展,满足社会公众的多样化需求。

  (三)推动公办机构管理体制改革,实行完全的政事脱钩

  政府和公办机构是当前社会事业的主要参与者。长期以来,政府通过公办机构来提供公共服务和推动社会事业发展,公办机构事实上成为政府决策的忠实执行者。在实施初期,这种模式能够保障政府决策尽快地付诸实践,切实提高了政策执行效率。但是随着时间的推移,这种模式的弊端逐步显现出来,政府一言堂、资源配置效率降低、机构臃肿等问题日益严重,同时公办机构的运营成本越来越高,迫切需要得到改革与调整。

  处理好政府和公办机构的关系,就是要逐步切断二者之间的裙带联系,变隶属关系为合作关系。公办机构从政府的附庸角色彻底摆脱出来,建立起完全独立的法人,实行现代社会组织治理结构或现代企业治理结构,参与政府购买服务的竞争,接受政府的绩效评估和行政监管。行业主管部门不再直接插手公办机构的具体事务,转变为代表政府行使评估和监管职能。除资产属性存在不同外,公办机构将与社会办机构逐渐趋同。

  (四)大力推进社会组织发展,逐步承担主体责任

  民间资本和社会组织是社会力量的两大构成主体。当前在社会力量参与社会事业总体不足的情况下,社会组织的参与更显滞后,民间资本的参与相对活跃一些。从社会事业的本质属性来说,社会组织应该比民间资本更适合一些,社会组织的非营利性与社会事业的公益性更为契合,而民间资本的逐利性使其参与范围相对缩小。

  处理好民间资本和社会组织的关系,就是要逐渐提高参与社会事业的社会力量中社会组织的比重,使社会组织和民间资本在民办社会事业中合理分工、错位发展,民间资本从一些领域逐步退出来,社会组织相应填补进去。其中关键是要推动社会组织的有序快速发展,形成有利于社会组织承担社会事务的政策氛围。

  (五)区分营利性和非营利性,承认并解决好合理回报问题

  营利性和非营利性是社会力量参与社会事业首要面临的评判标准。长期以来,社会事业由公办机构来承担,属于非营利行为,因此在向社会力量开放时,也要求社会力量必须是非营利行为。在客观实践中,越来越多的民间资本进入社会事业领域,而且以非营利性的民办非企业单位来登记注册,但是不可否认的是,大多数社会办机构实际从事着营利行为,相关政府部门也默许这一行为。

  处理好营利性和非营利性的关系,就是要解决好合理回报问题,承认民间资本进入社会事业领域的逐利性,允许其获取合理的投资收益。社会力量参与社会事业虽然属于自愿行为,但应受到政策的支持和鼓励,根据参与主体、参与性质和盈利水平的不同分别给予相应的扶持。社会力量所受的支持力度与营利性程度呈反比,营利性程度越低,所获支持力度就越大。(国家发展改革委社会所 邢 伟)

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