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重大改革决策社会稳定风险评估的现实意义与规范路径

2014年08月19日 11:07:32 来源: 中国发展观察
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  现代社会是一个风险社会,中国亦不例外。改革中的中国社会,面对着复合、复杂的风险带来的挑战,需要制定决策以回避和规制风险;而改革决策本身,同样可能成为风险之源。

  实践已证明,重大决策的社会稳定风险评估是保证决策质量、消减决策风险的必要步骤。有鉴于此,近年来党中央和国务院做出了多项重要部署。一些地方政府据此出台了规章和规范性文件,初步搭建了社会稳定风险评估的基本框架。但客观来看,目前立法的位阶过低,内容粗疏,尚无法满足规范和推进社会稳定风险评估的现实需要,且在总体上反映出片面强调“属地管理”的理念。本文主张,应在中央层面出台重大改革决策社会风险评估的立法,并对该立法应如何精准定位,应确立怎样的理念、原则和价值目标,应如何分配地方政府、改革推进部门、行业主管部门各自的角色和任务等问题,进行深入讨论。

  重大改革决策社会稳定风险评估的现实意义

  (一)改革决策的特点和当前复杂的国内外局势,对改革决策的科学性和前瞻性提出了更高要求

  引用美国著名管理学家赫伯特·西蒙一句名言——“管理就是决策”,改革实际上就是制定、实施和调适改革决策的过程。改革开放三十多年来,中国取得了世所瞩目的成就,但以历史和发展的眼光来看,改革决策的科学性、前瞻性、全局性仍有待提高。一方面,任何一项改革决策都会涉及经济和社会等多个方面,意味着大量公共资源的配置和利用,深刻影响民众切身利益。因此,一旦改革决策尤其是重大改革决策失误或失当,往往会引发剧烈的利益冲突,危及国民经济的正常运行,甚至引起社会动荡。这方面,前车之鉴不少。半个世纪前,“大跃进”和“人民公社”等重大决策的失误,给建国后的历史留下了创伤;近年来,由地方政府改革决策失误引发的群体性事件接二连三,也严重影响了党和政府的形象和威信。另一方面,目前国际国内形势发生着深刻变化,改革决策的风险加大。从国际上看,中国全面融入国际经济活动主流,更大范围地参与国际竞争和合作,在增加了机会的同时累积着风险;各国科技高速发展,经济和社会开放程度和竞争激烈程度快速攀升;国际政治和军事因素等也都对中国的决策产生着重大影响,任何一项错误的决策都可能导致中国在国际竞争中失利。就国内形势而言,改革步入“深水区”,权力和利益格局日趋复杂,敏感而不确定的因素增加,积累的矛盾和问题不断暴露;相应地,改革决策的内容和对象需要大幅度调整,需要考虑更多的因素,制定和实施科学改革决策的难度不断加大。

  (二)从风险管理理论和功用主义的角度来看,重大改革决策的社会稳定风险评估机制是保证决策质量、消减决策风险的有效途径

  依据风险管理理论,风险主要是指损害发生的不确定性,而未来的风险决定着今天的政策选择,必须通过确立风险管理和风险控制机制,提高决策者面对风险时的主动性,以最大限度地避免风险可能的不良后果。近年来,中国社会中不稳定因素的大量出现,尤其是群体性事件频发的事实,表明中国的确处在社会风险高发期。造成决策失误的原因是多方面的,如个别决策者素质低下、决策所依据的信息资源不可靠,等等。而从风险管理的视角来看,一个重要原因在于,决策者片面强调决策的效率和效益而忽视风险的因素,对决策风险的论证、评估不够充分,对决策后果预测不足;许多政府官员尽管也很重视社会稳定风险,但大多采取事后控制的手段,等风险发生才启动应急程序,而不是着力于从源头消除可能存在的不稳定风险。

  在重大改革决策过程中引入社会稳定风险评估的重要价值即在于,使决策以前瞻性或预防性为导向,以现时尚未发生的事件来影响当前的策略选择,以对社会和公众对于拟定中的决策出台后可能抱有的态度的评估结果来决定决策的取舍。这就把规范和化解矛盾、社会不稳定因素的关口前移,通过稳妥决策、慎重实施,将社会风险减到最低限度。

  从这个角度看,中央决策层提出的“科学发展观”和“建设社会主义和谐社会”等发展目标与模式,亦是其直面社会风险高发这一客观事实的科学布局。对于政府主导的发展战略来说,改革本身只是工具而非目的,必须在避免危机、保持稳定的同时推动改革、促进发展,实现改革、发展和稳定三者的互促共生。

  (三)重大改革决策的社会稳定风险评估作为一种实质上的“倒逼机制”,为公众利益和意志搭建了开放的表达平台

  从表面上看,社会稳定风险评估机制的直接动力在于“维稳”,但就其内在的价值而言,它实质上是一种倒逼机制,是一种前置的决策影响评估,通过搭建沟通桥梁,在决策作出前征求公众意见,吸纳公众利益,为决策执行夯实基础。吉林磐石的三轮车政策和四川遂宁的旧城改造项目等从制定到实施的实践,对此已作了很好的诠释。

  这点不难理解。社会控制理论告诉我们,加强社会控制体系建构中重要的一点,就是依靠法治来协调利益关系,在一个“日益分化且存在断裂风险”的社会中,实现各个组成部分和社会成员之间信息的沟通与交流。外媒曾评价,中国改革开放30多年的历程是一个多元化和开放式的过程,是向所有社会和利益群体开放的演变过程,并把这一抉择总结为中国共产党成功执政的关键。具体到改革决策领域,传统的政府“一家独断、为民做主”的决策方式,由于决策过程中忽视公众利益和呼声,致使决策缺乏认可、执行成本高昂甚至引爆社会稳定风险,已逐步让位于“多元参与、共同做主”的协作式决策方式。社会风险评估正是协作式决策的重要机制之一。公众参与被引导和吸引到决策的方式和结果上,公众利益在决策内容上得以表达,不仅有助于决策的科学化,也有助于帮助公众提高对决策的认知和认同,为决策取得预期成效创造良好条件,还有助于培养公民参与公共管理的能力,有利于基层民主的发展。进言之,社会稳定风险评估机制强调决策责任机制的设置,亦可以有效避免改革决策的封闭性,促使政府厘清其权责边界,有利于有限政府和责任政府的建构。

  以立法形式规范重大改革决策社会稳定风险评估的必要性

  首先,以立法的形式来规范重大改革决策的社会稳定风险评估,是落实《突发事件应对法》以及党中央和国务院重要部署的需要。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》(中办发〔2004〕33号),国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号),国务院《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)和国务院《关于落实重点工作部门分工的意见》(2012)等重要文件对加强行政决策社会稳定风险工作作出了部署,但仅限于原则性的政策指导,并且缺乏对重大改革决策的针对性。因而,有必要通过制定法规或规章的形式对有关的制度加以细化,使其更符合改革决策领域的特点。

  其次,规范和加强重大改革决策社会稳定风险评估工作,迫切需要制定相关立法。我国尚无公开、统一的法律规定行政决策程序;对于重大事项社会风险评估制度,亦无统一法规。目前有一些省(四川、甘肃等)、市(南京、广州、泸州等)和县(贵州省湄潭县、浙江省云和县等)出台了社会稳定风险评估实施办法,初步确立了社会稳定风险评估的基本框架,但效力位阶过低,内容粗疏,尚无法满足有效规范和推进重大决策社会稳定风险评估工作的现实需要。

  再次,以立法的形式来规范重大改革决策的社会稳定风险评估,是有效实现部门和地区之间的协调配合,保障风险评估工作有序、高效开展的必然要求。重大改革决策较之一般的行政决策,牵涉的部门、行业和地区更广,涉及的人员和资源更多。例如,从权力结构来看,改革决策至少涉及四个维度的关系:其一是国家发展改革部门与其他具有部分改革决策权的部委的(横向)权限划分;其二是各级政府的(纵向)权限划分;其三是部委与地方政府间的(条块结合)权限划分;其四是地方政府与党委、人大、政协等的权力划分。妥善处理这四组关系,有效实现部门和地区之间的协调配合,是做好重大改革决策社会稳定风险评估工作的重要前提。而仅仅依靠现行的地方规范性文件,显然无法应对这一难题。

  最后,基于对地方政府利益角色的判断。改革开放三十多年来,地方积极发挥主动性和创造性,成为推动改革和开放的主要动力。但近年来,地方利益不断膨胀、地方保护主义盛行、中央宏观调控能力有所下降已成为不争的事实。具体到改革决策领域,许多中央的重要决策在推行时面临强大的地方阻力,地方小环境往往超越中央宏观政策大环境的决定力度,区域领导者对具体改革决策落实的影响远大过行业的主管部门。各地业已出台的重大事项社会稳定风险评估办法和细则等,也在总体上反映出片面强调“属地管理”的立法理念和原则。这种局面亟需通过中央层面的统一立法来改变。

  重大改革决策社会稳定风险评估立法的几个基本问题

  综合上述因素,本文主张由国家层面的改革推进部门——国家发展改革委作为立法主体,出台关于重大改革决策社会稳定风险评估的部门规章。规章在法律确定的框架和权限范围内,强化改革机构和行业主管部门等在重大改革决策社会风险评估工作中的角色和参与,以逐步打破权力纵向失衡格局,确立重大改革决策的整体思路、全局眼光和历史视野,增强决策前瞻性和科学性。

  (一)立法的功能定位

  立法需要解决的一个关键问题是,如何定位其任务和功能。重大改革决策的社会稳定风险评估方面的立法,应既是一部“规范法”,也是一部“促进法”,还是一部“程序法”。首先,它应具有一定的规范法功能。它通过对重大改革决策社会风险评估工作的主体、客体、内容、程序等的明确规范,将整个社会风险评估工作置于法治轨道。其次,鉴于当前改革决策过程本身存在很大的不确定性,社会风险评估又是一种新兴的决策运行机制,相关立法应设计必要的弹性机制,发挥“促进法”的功能,灵活应对不同的客观条件。再次,从立法的内容来看,通过程序进行规范应是其突出特征之一。立法的重点在于设计重大改革决策社会稳定风险评估的程序,即社会稳定风险评估工作如何启动、实施、审查、备案、监控等。

  (二)立法的基本思路

  第一,立足于我国的中央-地方权力结构现状,在强调“块”的同时力求实现“条块结合”,协同推进。中央与地方关系作为我国的基本政治关系之一,深度影响着体制改革进程。随着改革进入“深水区”,中央和地方的纵向权限划分模糊、地方政府间横向协调沟通机制缺乏等矛盾日益凸显。而改革顶层设计的重要目标之一,就是调整现实中不合理的中央-地方利益格局,遏制既得利益的不当膨胀,这意味着在改革领域,中央需要为改革提供明确的理念、目标、思路、原则和框架(当然这决不单纯意味着新一轮的权力上收)。在中央的统一部署下,承认改革决策权力的地方化、强调地方公众对本地域改革事务的自我管理,有利于决策切合实际要求,缩短决策周期,提高决策效率。但同时必须承认,地方改革决策的总体状况不容乐观。除了相当一些地方缺乏改革动力外,还有一部分地方的改革创新停留在就事论事上,缺乏整体性和系统性,效果甚微。要改变这种状况,需要在尊重地方改革决策权的基础上,强调来自纵向的权力维度,由国家发展改革部门和其他职能部门在其职权范围内,与地方政府协同推进。鉴于此,立法应当对重大决策风险评估工作的领导机制和运行机制进行设计,实行由改革决策方案制定机关领导、责任部门组织实施、改革机构审查、相关部门协助配合、社会广泛参与的领导体制和运行机制。

  第二,在吸收借鉴各地立法成果的同时适度创新。近年来,各地在重大事项社会稳定风险评估的实践与立法方面,进行了有益的探索,提供了许多有价值的借鉴。因而,应仔细研究各地方的规定,并吸收地方实践中有益的经验和做法,如对重大事项和社会稳定风险评估的定义,对评估内容、范围和程序及奖惩措施的规定等。立足于地方立法经验基础之上的法律规定较之空中楼阁式的设计,无疑具有更强的生命力。另一方面,立法也应力求保持独立判断和选择,争取有所创新和突破。

  第三,在条文设计上,兼顾多元的价值目标。改革决策本身的价值目标的多元性决定了社会稳定风险评估制度不能以管理和控制重大改革决策风险为单一的目标,而应在秩序、民主、公平、效率、效益等多元价值目标间进行兼顾和平衡。

  第四,受限于目前相关研究的现状,需要克制条件不成熟情况下的立法冲动。迄今为止,国内外尚未发展出一套成熟的关于社会稳定风险评估的理论框架和指标体系,这导致各地缺少理论指导和“操作手册”,并影响到评估质量的提高。并且,这一局面短期内难以改观。事实上,形成一套成熟的社会稳定风险评估理论和指标体系需要长期的理论研究与实践积累,需要法学、经济学、社会学、行政管理学、心理学、工程技术等多方面的专业人才的共同努力。正是基于对这一现实的判断,重大改革决策社会稳定风险评估的立法不应过多纠缠于技术参数和指标体系等问题,亦不应为了立法结构(表面上的)系统性、完整性和立法内容(表面上的)精致性而在理论研究不成熟的情况下脱离实际,过度超前立法,造成立法和执法资源的浪费。(中国社会科学院法学研究所 李 霞)

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