彭真主持起草一九八二年宪法
［摘要］为了贯彻党的十一届三中全会精神并适应改革开放和经济发展的客观形势，中共中央建议对1978年宪法“作比较系统的修改”。作为宪法修改委员会副主任委员，彭真直接主持宪法修改起草工作。他在研究比较了以往三部宪法后提出，修宪应当以1954年宪法为基础。关于修宪的原则，彭真提出：一是要从中国实际出发；二是宪法只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西；三是先考虑内容，再仔细斟酌文字。他强调，宪法是大家制定，大家修改，大家遵守，因此要充分发扬民主。从1980年9月五届全国人大第三次会议决定成立修宪委员会到1982年12月4日五届全国人大第五次会议通过新宪法，修宪委员会共召开了五次会议，中央政治局和书记处也多次召开会议讨论，其间宪法草案还交付全国人民讨论。在彭真主持下，修宪委员会及其工作班子发扬民主，集思广益，努力把中国共产党的主张和人民的意愿和智慧结合起来，为新时期的建设与改革、民主与法制的推进，完成了一项具有奠基意义的工程。
［关键词］彭真；1982年宪法；宪法修改委员会；宪法草案；全国人大及其常委会
［中图分类号］D921 ［文献标识码］ A
一、为什么要全面修改1978年宪法？
1979年初，党的十一届三中全会刚刚开过，中央就酝酿全面修改宪法。同年10月下旬，邓小平约胡耀邦、姚依林、邓力群谈话，指出：经中央常委研究，准备为明年五中全会、六中全会和后年十二大做点准备工作。第一，修改党章。第二，修改宪法。明年二月五中全会讨论，年底六中全会讨论，然后提交十二大。（参见《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第574页。）
新中国成立以后，先后搞过三部宪法。1954年制定的第一部宪法，是一部比较好的宪法。1975年又制定了第二部宪法，这是“文化大革命”的产物，存在严重的问题。粉碎“四人帮”以后，很快又制定了1978年宪法。事隔两年多，所以提出要对宪法做全面修改，主要是这部宪法已不能适应“文化大革命”结束以后新形势的需要。制定1978年宪法时，由于受历史条件限制，还来不及全面总结建国以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除十年动乱中“左”的思想影响，反映到这部宪法中，仍然保留着不少错误规定，包括继续肯定“文化大革命”，坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等原则错误。这些问题与同年年底召开的党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和新时期的客观实际很不适应，阻碍着改革开放和经济建设的发展。形势的发展把全面修改这部宪法提上了党和国家的工作日程。
1980年8月18日，中央政治局召开扩大会议。邓小平在会上做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第339页。）邓小平的这个讲话，总结国际共运和我国的经验教训，指出了国家政治体制存在的重大弊端和改革的方向，实际是提出了修改宪法的指导思想；并且把修改宪法作为第一项重大改革。这次会议做出决定，向即将召开的五届全国人大第三次会议提出修改宪法的建议。
1980年8月30日，中共中央向五届全国人大第三次会议主席团提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。9月10日，五届全国人大第三次会议通过决议，同意中共中央提出的修宪建议和宪法修改委员会组成人员名单。会议决定成立的宪法修改委员会，由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。在103位委员中，有中共中央政治局、书记处的全体同志，副委员长、副总理、政协副主席和各民主党派负责人、无党派著名人士等，是一个代表性很强的权威机构。宪法修改委员会对全国人大负责，任务是向全国人大提出宪法修改草案。宪法修改委员会决定成立秘书处，作为工作机构，由胡乔木任秘书长。
二、以1954年宪法为基础进行修改
从1980年9月成立宪法修改委员会，到1982年12月4日五届全国人大第五次会议通过修改后的宪法，历时两年零三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案（1980年9月至1982年2月）；第二阶段是全民讨论（1982年4月至10月）；第三阶段是全国人民代表大会审议（1982年11月底至12月初）。
提出修改草案花费的时间比较长。这一期间，彭真正忙于“两案”（“两案”，是林彪、江青反革命集团案的简称。最高人民法院特别法庭开庭时，最高人民检察院特别检察厅虽然是以一案提起公诉的，但“两案”的简称一直沿用下来。）审判工作并主持中央政法委工作。宪法修改委员会秘书处成立后，修宪的起草工作是由胡乔木具体负责的。此后的8个月中，在胡乔木主持下，秘书处一面着手调查研究，一面着手搭建宪法框架、起草条文。秘书处把1954年宪法和1978年宪法分发中央各部门、各地方、各界人士，请他们就这两部宪法如何修改，包括哪些留，哪些删，哪些改，哪些加，提出意见。之后，又召开了一系列座谈会，直接听取意见。从1980年9月到1981年6月，秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了13次座谈会，就修改宪法问题进行座谈讨论；并委托中央党、政、军机关和省级人大常委会协助征求意见；此外，还收集、研究了35个国家的宪法以及国民党的中华民国宪法。到1981年2月，秘书处完成了宪法修改草案的讨论稿（第一稿）；又几经修改，到5月份形成了新讨论稿（第五稿）。这些都是秘书处内部稿，对外一直没有拿出一个正式草稿。
彭真一直关注修改宪法工作的进展。修宪工作一启动，他就布置身边工作人员关注修宪工作的进展和动态，随时向他报告有关情况，并抽出时间，多次听取汇报。
1981年6月27日至29日，彭真出席党的十一届六中全会。会议通过了中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。会上，胡耀邦问彭真，宪法修改草案9月份能不能搞出来？不搞出来，明年工作不好安排。彭真于6月29日上午即向王汉斌等人传达胡耀邦的意见，同时提出了一个设想：修改宪法要以1954年宪法为基础，搞第二方案。
党的十一届六中全会通过历史问题决议之后，胡乔木病倒，需要休养，便向邓小平建议延迟修改宪法的时间。邓小平认为修改宪法必须抓紧，不能推迟，即与彭真谈话，委托彭真直接主持宪法修改起草工作。这样，从1981年7月开始，彭真具体主持了宪法的修改工作。
彭真对前一段修宪的情况是了解的。他看到各方面积极参与、各抒己见，提出了不少好的见解和建议。对这种民主气氛，他感到满意。同时他也注意到，修宪讨论中，由于对一些重大问题存在意见分歧，没有形成基本共识，以致8个月过去了，还没有拿出一份各方面都能大体接受的修宪草稿来。他感到，修宪首先要有明确的基础和依据。
关于修宪的基础，指的是以哪一部宪法为修改的基础。在通常情况下，修宪应当以前一部宪法即以1978年宪法为基础。彭真在研究比较了以往的三部宪法后提出，修宪应当以1954年宪法为基础。为什么要以1954年宪法为基础进行修改呢？彭真主要提了三个理由：
一是，1954年宪法规定的基本原则比较适宜。王汉斌回忆：当时，研究了1954年宪法，认为这部宪法虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且这部宪法有106条，比较完善。经过“文化大革命”，人们还是比较怀念1954年宪法。彭真考虑还是以1954年宪法为基础。他请示邓小平，邓小平赞成这个意见，同时指出：从1954年到现在，已有近30年了，新宪法要给人以面貌一新的感觉。
二是，以1954年宪法为基础修改，可以避免不必要的争论。如一院制还是两院制，民族区域自治，四大，罢工自由，要不要序言，检察机关要不要，全国、省人大代表任期四年等。许多问题，1954年宪法都考虑过，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。
三是，以1954年宪法为基础修改，有利于尽快完成任务。确定以1954年宪法为基础，思想路子就可以明确，就有可能搞得快些。
彭真还提出，修改宪法要以建国以来若干历史问题的决议为依据，他说：宪法不可能解决一切争论的问题。如果把党内还没基本一致的问题写上，必然会带到群众中进行辩论，不利于总结经验，不利于团结一致向前看。若干历史问题决议是经过中央长期考虑、多次修改，并经过四千人讨论的基础上做出的，是修改宪法的依据，要按决议的内容写。
在确定以1954年宪法和历史问题决议为修改宪法的基础和依据后，彭真强调：修改宪法，“在纲不在目”，“在要不在繁”，“只管战略，不管战役”。要解决最根本的问题，不写枝节的问题；只规定已成熟了的东西，不写不成熟的、还在实验中的东西；要从中国的实际出发，总结自己的经验教训，参考外国有益的经验，但不能照搬外国的做法；修改宪法的过程，要充分发扬民主。
