2011年6月，《全国主体功能区规划》发布实施，主体功能区被正式确立为国家战略。主体功能区规划的实施，不仅标志着我国国土开发战略格局的重大调整，同时也是转变经济发展方式的重要一环。

　　以地市内部利益协调为突破

　　主体功能区规划要得以认真实施，并取得良好效果，最艰难、最重要的工作就是建立区域间的利益协调机制。因为主体功能区规划从本质上讲是区域间的发展协调规划，必然影响到不同区域的长远发展和潜在利益。为了区域整体的长远发展和利益最大化，有些地区要作出一些牺牲，损失一些发展机会和潜在利益。这显然是不公平的，因而必须对这些作出牺牲的地区在经济利益上予以补偿。

　　为此，建议主体功能区规划实施采取由点到面、循序渐进的策略。根据我国国情，可以以地市（包括直辖市）为单位首先进行地区内利益调节。在全国和省这两个层面上，重在作好规划，将规划实施的重心放在地级市。因为现阶段地级市的规模较大，有可调节的地域空间。地级市通常是城市和农村兼备，工业和农业及服务业齐全，是一个相对独立完整的经济社会地域单元。而且由于发展中的矛盾，地级市自身通常也最需要作空间布局的优化和调整，并协调好各部分之间的利益。

　　目前地级市的行政统辖权力比较强大，可直接作用到市域内的每一个角落，有效性强。因而，以地级市为单位进行地区内利益调节来推动主体功能区建设，可操作性强。事实上，许多地级市早已进行了地区平衡和利益协调工作，如温州在1990年代开展了帮助山区贫困县移民下山和招工扶贫工作。实践证明，以地级市为单位进行主体功能区建设不仅简便易行，而且效果更好。因为这关系到它们自身的发展，积极主动性强，补偿出去的利益也不认为是损失（未出本市范围），且在自己的监督下实施，容易见效。在地级市主体功能区建设取得成效的基础上，再着手进行省内地区间直至全国范围内区域间的协调工作将更加容易。

　　合理开发以增强人口承载能力

　　主体功能区建设的目的是重建我国国土空间秩序，促进经济社会长期可持续地快速发展。首先，要摸清国土空间分异的基本规律。其次，应认真研究社会经济发展同自然环境基础之间的矛盾，即人与地的矛盾以及该矛盾发展演变的规律。再次，需积极探讨全国国土空间社会经济的合理结构及其优化途径。最后，逐步建立全国国土资源状况的动态监测体系和评估手段。

　　在研究过程中，必须注意两个方面的问题。一是主体功能区建设不能脱离实际，不能过分理想化。人多地少是我国的基本国情，人地矛盾普遍突出。我们优化国土空间秩序，只能是相对的。二是要处理好建设与保护的关系。主体功能区建设的根本目的是确保我国经济可持续发展。除了西部生态脆弱地区之外，全国大部分国土，优化的目的仍然是要继续提高人口承载能力。因而，主体功能区研究，重在探讨如何通过科学合理地开发来增强人口承载能力，如何通过人工建设来恢复甚至重建生态秩序，为未来探寻更宽广的发展空间，而不是被动地保护国土。

　　促进要素自由流动

　　主体功能区建设是动态的、发展着的，而不是一成不变的。良好空间秩序的建立，也是建立在区域间人员和要素自由流动基础之上的。要想建设好主体功能区，必须深化改革，尤其要改革当前僵硬的行政管理体制和不合时宜的户籍政策，为建立良好的区域合作关系奠定制度基础。一方面，要通过财税、投资、土地、就业、教育、社保等政策的调整，促进人员和要素在全国范围内自由流动和自由组合，推动人口和产业由西部环境条件恶劣地区向中东部环境条件较适宜地区转移，进而由生态和农业地区向城镇化和工业化地区集中，以形成良好的空间开发秩序。另一方面，还要加强对发展受限制地区的财政转移支付力度，加快公共服务体系和基础设施建设，确保区域间的经济生活水平和公共服务水平大体平衡。只有在此基础上建成的主体功能区，才是稳定的、可持续的、效用最大化的。

　　完善行政绩效考评体系

　　必须认识到，在当前“以GDP为纲”的政策环境下，实施主体功能区规划的最大阻力来自地方政府。因为一旦明确了各地区的主体功能，事实上就意味着不同地区在未来发展水平上差异的相对固化，同时也意味着各自的发展前途将会出现重大分异。显然，这是那些发展受限制地区的政府所不愿接受的。要使主体功能区规划顺利实施，就必须逐步完善政绩考评体系，以综合指标取代单一的经济指标。

　　（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）