“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”——清·陈谵然
始于2002年的主体功能区规划战略，终于在2010年年底“定本”。拿着手中这本厚达273页的《全国主体功能区规划》，回顾一个多月的调研经历，一位权威人士接受《瞭望》新闻周刊时的回答仍然萦绕记者耳边，“如果没有中央的决心，没有地方的积极配合，这部《规划》很有可能只是一个政策梦想。”
8年来，中国经济总量从10万亿元发展至39.78万亿元，增长了近3倍。但是，根植于历史与现实上的经济痼疾，却远未消除，且因国际金融危机而持续放大，并在社会、文化、政治等领域蔓延。发展的不平衡、不协调、不可持续等问题，倒逼着中国发展大战略必须进行彻底的顶层设计和全盘谋划。
作为一部为子孙后代“谋万世、谋全局”的国家“顶层设计”，《全国主体功能区规划》旨在谋求中华民族的永续发展和发展成果的全民共享。也正是因此，规划历经数次讨论和反复修改，甚至不乏一些部门、地方和专家的质疑，曲折前行最终形成全国层面的定案。但是，这部未来中国发展的国土空间“宪法”，其落实与执行仍有众多障碍需要破解。这不仅表现在结合实际的政策细化上，还突出体现在统一认识的思想层面上。
发展难以为继的“倒逼”
今年3月初，国务院秘书长马凯在国家行政学院举办的“省部级领导干部推进主体功能区建设专题研讨班”上指出，由于我国曾经长期处于物资短缺状态，一些地方和部门在实际工作中存在着三大问题：一是偏重物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向；二是把GDP增长作为衡量地区发展状况或政绩评价主要标尺而忽视人文、环境、资源指标；三是不顾客观条件、不计代价单纯追求经济增长而忽视资源环境的承载能力。
在发展GDP的目标之下，近年来，一些短视的国土空间开发模式已充分暴露出来。国土资源部总规划师胡存智告诉本刊记者，中国发达城市的建设开发强度普遍过大。从国外地区或城市来看，其城市建设用地占比一般不超过20%。而在中国的深圳、苏州、上海和北京，这一数字分别达49%、37%、34%和20%。
“过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。”胡存智说，“我们未到达后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源。”当前，人均城乡用地为182平方米。其中，城镇人口平均占有城镇工矿用地为130平方米，农村人口平均占有村庄用地220平方米。
另一方面，中国单位土地承载的GDP总量也很低。以每平方公里土地上承载的GDP表示国土经济密度，韩国的国土面积为9.9万平方公里，和江苏、浙江的面积相当，但国土经济密度却分别为二者的2.8倍和4倍。这就意味着，在发达省份，土地的集约水平仍比较低。
同样在发展的名义之下，大量的开发区上马。国家发改委秘书长杨伟民指出，在全国2860个县级行政区中，有1049个设有一个以上的开发区。“城城设厂、处处冒烟”的工业化和城市化背景下，产能过剩严重、耕地面积减少、环境污染事件增多。
单纯依靠区域发展战略的发展模式亦问题重重。马凯指出，比如，区域发展总体战略在贯彻过程中，长期以来实行的以行政区为单元推动经济发展、制定政策及评价标准的方式，也导致了一系列认识上的偏差和问题。比如，有的地区把缩小地区差距，片面理解成缩小生产总值的差距和提高本地区生产总值名次；有的地区尽管开发密度已经很高，仍不顾未来发展空间和环境用量，用拼地价等方式换取一时的增长。
如此经济困局之下，中国该怎么办？事实上，早在本世纪初，中央高层和一些学者即已意识到了这一问题的严重性。马凯指出，“旧的开发理念不改变、开发模式不转换、开发秩序不规范，资源承受不了，环境容纳不下，发展难以为继。”
功能区战略“出笼记”
2002年，国家发改委在总结新中国成立以来特别是改革开放以来规划体制改革的经验和分析存在的问题之后，最早形成了主体功能区构想，冀图借此实现更高水平的发展。当年的《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出，“规划编制，要确定空间平衡与协调的原则，增强规划的空间指导和约束功能。”
“规划不仅是促进增长的，也是管理增长的。”根据全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任杨伟民的回忆，当时，国内对区域存在两种划分：一是东中西的三大区域划分，分别提出关于发展方向的指导意见，并据此实行差别化政策；二是“九五”计划时的七大区域划分。这两种划分方式都有其指导性和针对性，但又都缺乏约束性。
2003年3月，马凯开始担任国家发改委主任。自此以后，他就一直关注主体功能区规划战略的研究和探索。这年年初，国家发改委向中国工程院介绍“十一五”规划重大课题时，以如何建设更加均衡的小康社会为出发点、从重新审视区域经济发展思路的角度，提出了划分“功能区”的构想。此后，发改委请了多位专家对此进行专门研究。
反复研究之后，国家发改委在上报国务院的“十一五”规划思路中，提出了主体功能区的基本思想，确立了优化整合、重点开发、生态脆弱、禁止开发四类。2006年3月通过的“十一五”规划纲要用2200字描述了主体功能区，确定了23个限制开发区。主体功能区思想确立。
马凯接着部署规划编制工作。在“不完全推进形成主体功能区”的思路下，2007年7月，以国务院文件的形式发布了《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，此即国发(2007)21号文。文件明确了一些重大问题，比如规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划(国家和省级)，划分4类主体功能区等。
除此以外，“21号文”还要求，国家层面的主体功能区规划在2007年9月形成初稿，经“十一五”规划专家委员会评估论并作修改完善后，于当年12月报国务院审议；省级主体功能区规划则被要求在2008年9月报至全国主体功能区规划编制领导小组办公室衔接。
但是，事实情况却是，国家层面的初稿于2008年年初方形成，《全国主体功能区规划》则在2010年年底出台。直至目前，仍有15个省市的省级规划尚未报至国家发改委衔接。
2009年，作为国家主体功能区规划专家组成员，中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道院士在接受本刊记者采访时曾道出了其中的原因，“各地方政府对自己本地区的自然结构(包括水、土壤、气候各个方面)以及各地区发展潜力的认识不够科学，一些人甚至对功能区规划提出的基本目标、框架和理念并不能完全接受。”
“在这一《规划》制定中，各方意见交织，在统一意见方面做了大量的工作。”杨伟民告诉本刊记者。中国科学院可持续发展研究中心主任、《规划》的主要参与者樊杰在接受本刊采访时指出，“这么复杂的问题，如果没有5年时间，就太急功近利了。”
在此期间，中央层面多次向地方征求意见。地方的担忧，如国家发改委副主任杜鹰所言，对于主体功能区规划主要表现为“三怕”：一怕影响发展，二怕政策不到位影响民生，三怕影响政绩。
缘于此，这部全国性规划经历了一个反复修改的过程。比如，在2008年初稿形成之初，发改委等部门通过对国土空间的评价和研究，逐渐形成了“4+3+2”格局：“4”就是原来的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类；“3”是分成城市化地区、农业地区、生态地区；“2”就是分成国家和省级两个层面。此外还包括以县为单元、国家定区域、省级定范围等原则。在范围上，也改成了“全覆盖”。在经过国家发改委办公会讨论以后，又开了一次地方会征求意见，《规划》基本得到了认可。
这一认可的背后，广泛交织着不同意见。杨伟民透露，在确定四类区域时，各方争执较大。其中，禁止开发区域比较容易确定，优化开发区域也好一点，不同意见主要集中在限制开发区域。他表示，起初，不少地方在理解上存在误区，认为限制开发就是限制发展，因此，都不愿意被划入限制开发区域。后来，限制开发区域中新增加的农产品主产区的确定也成为难点。
“限制区还能干点事，禁止区可能就什么也不能干了。”宁夏回族自治区党委常委、自治区副主席齐同生向本刊记者表示。当前，这一想法在地方政府中比较普遍。与之相反的是，确立重点开发区域就比较踊跃，各地都力争重点开发区。因此，现在基本形成了一省一个重点开发区域的情况，重点开发区比起初增加很多。
此后，在制定“十二五”规划建议和审定《全国主体功能区规划》中，又把生态地区改成重点生态功能区、农业地区改成农产品主产区，增加了能源和水资源，并上升到国家战略层面，与区域发展总体战略共同构成完整的战略。
权威人士认为，《规划》若能良好执行，对解决中国经济社会面临的复杂问题将大有裨益。此间，需要财政、投资、产业、土地、人口、环境和绩效评价等政策通力配合，共同护航。在马凯看来，这正是实现共同富裕、建设和谐社会的重要基础，并将有利于中华民族永续发展最终目的的实现。
