行政管理体制改革30年：日益成综合性、系统化改革_时政频道

    二、1988年的行政体制改革

    1988年前后，中国经济体制改革的重心已经由农村转向了城市。城市不同于农村，是一个集合体，高度集中了文化、各种生产要素、技术和人才等。农村改革可以说主要靠政策调整（包产到户、生产承包责任制），很快调动起农民的积极性，得以在改革初期的短短几年里，奇迹般地解决了中国长期解决不了的吃饭问题。可是当改革从农村转向城市的时候，面对传统计划体制的种种弊端，单靠经济政策调整已经不能解决问题，进行体制层面的改革呼之欲出。

    1984年，党中央指出，社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。此后，邓小平多次讲过，经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的明确提出，要求相应地转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限。1988年的中央政府改革便是在这样的环境背景下进行的。这次改革以转变政府职能为中心，结合进行政府内部的制度化建设。

    这次改革最大的特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题，改变了以往的就机构论机构的做法。这标志着我国的政府机构改革，开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限，开始关注转变政府职能这一行政体制改革的关键因素。当时提出转变职能包括五个方面的内容，即由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理、由“管”字当头转达向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。

    1．中央政府机构改革和职能转变

    针对中央机构的改革可以概括为三项：第一，与经济体制改革关系密切的经济管理部门成为改革的重点，在经济管理部门中，又以裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局为重点，非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则，转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。第二，加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能、机构和编制，财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。第三，通过试点进行定职能、定机构、定人员编制（“三定”），在取得经验后总结推行“三定”制度。第四，力图解决、理顺中央政府各部门间的关系。

    经过这次改革，国务院机构总数由72个精简为68个。这种精简不同于以往的是区分了不同情况，在机构、职能和编制上有增有减。现在看来，这次改革对后来产生最深影响的是开始按照“政企分开”的原则转变政府职能，着重宏观管理和间接管理。但是，这次改革未能有效地促进职能转变的进程，涉及转变职能的几个主要问题，如政企分开、进一步下放权力、加强宏观调控等远未解决。直到现在，转变政府职能仍然是中国面临的重要任务。

    2．地方政府机构改革

    按照预定计划，1989年起将从省级向下推开地方政府机构改革。但恰在这时，中国的经济形势和政治形势发生了大的变化：1988年为了控制过热的经济增长，全国的中心工作成了治理整顿，省级政府改革因此暂缓进行。而1989年春夏之交的政治风波，更使得“稳定”成为全国上下压倒一切的任务，地方改革的议题因而被暂时搁置。

    3．事业单位改革

    这一时期事业单位组织机构、领导体制、管理体制、任用制度、工资分配制度等方面的改革有了新的进展。这一阶段的事业体制改革，对国家机关所属事业单位进行了清理整顿，实行归口管理；建立了政府特殊津贴制度；人才市场开始出现并不断发展；出台了事业单位专业技术人员和管理人员辞职辞退暂行规定；进一步推行了专业技术职务聘任制。

    4．行政法制建设

    1989年4月《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，及其于1990年10月起的施行，使中国的行政法制改革进入了一个新的历史阶段。行政诉讼制度的建立，不仅使中国的司法审判制度得到进一步的完善，而且从实际上直接促使政府法制建设的强化，从而在客观上促使中国行政法制改革进一步的发展和完善。

    1990年12月《中华人民共和国行政监察条例》颁布施行，同年12月28日《行政复议条例》颁布，这两部重要法规集中反映了多年来中国行政法制改革理论和实践的成果，对中国行政司法和行政监督制度的健全和加强，起到了重要的促进和规范作用。

    三、1993年的行政体制改革

    1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，并要求积极推进行政管理体制和机构改革，建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。

    从1993年开始，又一轮自上而下进行的全国性的行政体制改革开始了。这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。任务是精简机构、进一步转变职能、理顺关系。改革的重点是转变政府职能，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门，将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体，减少具体审批事务和对企业的直接管理，宏观上管好，微观上放开。

    1．自上而下的全国性机构改革

    本轮改革中，机构改革有以下特点：一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为行政管理体制改革的目标。二是从1994 年起先后对传统的计划、财税、金融、流通体制进行改革，探索构建政府宏观经济调控体系。三是实行精兵简政，缓解财政困难，减轻财政负担。四是这次改革的视野非常开阔，涉及机构职能的调整和重新配置，涉及党的机构、政府机构、人大、政协、法院、检察院、群众团体和后勤服务机构、事业机构、驻外机构，涉及人事、工资、财务、法规等一系列与行政管理体制有关的方面。五是全国各级党政机关普遍进行了“三定”工作，并在分类、定编制、机构设置规范化等方面进行了有益的探索，使机构编制管理进一步科学化。六是改革与推行国家公务员制度紧密衔接。

    这次改革，中央要求国务院各部门精简20%的人员，地方各级政府机构在实有人数的基础上精简25%的机关人员，当时各级政府共有近1000万名机关工作人员，应裁员200多万名。在改革结束时，上述裁员目标已基本实现，但其中有相当数量的机关人员被“裁”进了“事业单位”。这次改革取得了一定的成绩，并积累了一定的经验，受历史条件的制约和宏观环境的限制，这次改革仍没有很好地解决政府机构的诸多弊端，带有很强的过渡性。

    2．事业单位改革

    中共十四大后，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的事业单位体制成为这一阶段事业单位改革的主要任务。以转变政府职能为核心的行政管理体制改革向纵深发展，事业单位改革作为行政管理体制和机构改革的重要组成部分得到高度重视，从中央到地方在制定、实施党政机构改革方案的同时，都提出了事业单位改革的意见。

    这一阶段的改革，进一步明确了事业单位改革的原则，即政事分开和社会化。事业单位法人登记开始探讨、实行，事业单位人员分类管理制度初步形成，一些地区和有条件的部门进行了聘用合同制和管理人员职员制的试点，部分科研院所进行了固定岗位与流动岗位相结合、职务工资和课题工资相结合的人事制度和分配制度改革试点。建立事业单位社会保障体系工作也由理论探索进入实际实施阶段。

    3．行政法制建设

    1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布并于同年10月起施行。它是由国务院制定并颁布、系统规定国家公务员制度的行政法规，是建立和推行国家公务员制度的总的法律依据。国家公务员制度的建立，是中国行政法制改革的重要步骤，是中国人事行政管理法制化的一个根本性标志。1994年5月，《中华人民共和国国家赔偿法》通过，并于次年实行。《国家赔偿法》主要是为与《行政诉讼法》配套实施而制定的，是一部保障公民合法权益的法律。它确立了以行政赔偿为核心的国家赔偿制度，使宪法的有关规定得到了落实。

    1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》通过，1996年10月起施行。其主要内容是规范行政机关享有的行政处罚权限，以及实施行政处罚的程序。其侧重点是约束行政机关，防止滥施行政处罚，以保障行政相对人的合法权益。

    1997年5月，《中华人民共和国行政监察法》通过。

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