特稿：新一轮农村改革正呈“多点突破”蓬勃之势

■稿件来源：《瞭望》 ■制作：新华网时政部 ■责任编辑：荣忠霞

-2008年10月07日-

一年前的6月，国务院正式批准成都、重庆设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。这项战略布署要求两地“全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用”。

对成都而言，不能不说是重担在肩、众望所系。从2003年起就试图从户籍制度、社会保障两个“改点”上去打破城乡二元体制的成都市，五年来一直围绕“统筹”这两个字向着农村改革的纵深区突进，成为新一轮农村改革的“急先锋”。

资料图片：成都城乡统筹先行示范—锦江区三圣花乡村民。（图片来源：国家发改委网站）

■“三个集中”促进“三化”联动

“工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，源于四川省委提出的“三次产业互动，城乡经济相融”的构想。这“三个集中”是成都统筹城乡发展的规划编制的基本原则和统筹推进的基本方法，其目标在于通过联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化构成的“三化”，创造和谐交融的新型城乡形态，同时也有效促进了资源节约、环境友好。

远郊区邛崃市羊安镇是推进“三个集中”的缩影。3年来，羊安镇将新引进的40个工业项目集中到工业集中区，创造了3万多个就业岗位。镇党委书记王谚对本刊记者说，工业集中增加了岗位，农业规模经营提供富余劳动力，农民向城镇集中则为工业园区和规模经营提供了基础。 >>>详细

■ 乡村“资本潮”涌现

近五年城乡一体化发展的基础上，成都市今年初以“确权赋能”为着力点，改革农村土地产权制度，使农村基本经营制度得以完善，生产力进一步解放，耕地得到保护，为新一轮农村改革找到了“一条很好的出路”。

“确权赋能”，是将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定到户，使之成为农民法定的资产，并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。这一举措着眼于建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，不仅落实了土地承包权登记制度，而且为多种形式适度规模经营培育了市场环境。>>>详细

■“两大保障”加速民主法治进程

规范化服务型政府建设和基层民主政治建设，被成都市委市政府视为统筹城乡发展的“两大保障”。

从2004年起，着眼于促进公共管理和公共服务向农村覆盖，成都市就开始对城乡分设机构大动手术：撤销市农牧局、农机局，成立市农业委员会，区(市)县成立城乡一体化工作局或农村发展局；成立市水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销市交通局、市政公用局，成立市交通委员会。通过机构改革整合，初步形成了统筹城乡发展的管理体制。 >>>详细

《瞭望》新闻周刊记者调研中发现，“皇粮国税”的免除和一系列惠农政策实施后，新问题也浮出水面。对农民而言，施展才能的舞台扩大，想干的事儿陡然增多，但“办事难”成了新时期“农村第一难”；对县乡两级农村干部而言，其主要精力从过去收钱催粮的“枷锁”变为如何从“管理型政府”过渡到“服务型政府”，已经成为最现实的考验。

安徽亳州市谯城区以解决群众办事难为突破口，创建了一套科学的“为民全程代理”模式，作为转变政府职能，建设服务型政府的抓手，引起多方关注。他们经过两年多摸索实践，将农民生存、发展中遇到的难题列成211项，分门别类之后，由基层政府及村级组织以无偿代理、全程服务、“事事有果”的形式，通过内部协调运作，依法为群众提供代理服务。以此为核心，建立了一套“有岗必有事、岗岗受监督、服务促运转、联动出效率”的政府工作新架构。

■“群众动嘴、干部跑腿”

谯城区对全程代理制进行了较科学的制度设计。区政府设立为民服务全程代理中心，抽调专人办公，保障必要的办公经费；镇乡、街道在党政办公室内设“为民服务全程代理室”，从该办公室人员中明确3～4人为代理员，轮流值班；村级在村委会设立“为民服务全程代理接收点”，所有村干部为兼职代理员，工作日期间坚持“朝九晚五”值班制；计生、公安、民政、劳动等34个与群众生产生活关系密切、具有行政审批职能的区直部门和各镇乡、街道的职能部门，都设立了“为民服务全程代理受理室”。

各级代理机构实行AB岗制度，岗不离人，值班人员佩戴统一的为民服务全程代理徽章，建成了区、乡、村三级代理服务“树状”网络结构：区、乡两级代理机构是主干，区直、乡直职能部门受理室是枝干，村全程代理接收点是根基，形成了接收、代理、受理、回复各个环节紧密相连、高效运转的封闭办事系统。镇、村两级都确定专人，每周按规定时间到上一级代理机构报送一次材料，既保证规范运转，又降低了行政成本。全区共配有2000名专兼职代理员和1100名专兼职受理员。 >>>详细

■“流程设计”促有效监督

谯城区将211个与群众生产、生活相关的项目全部纳入为民服务全程代理范围，实现了服务项目全覆盖。所有项目分成两大类别：一是把不需要申办人亲自到场、在区内就能审批或办结的项目归为“全程代理类”，共113项。村级代理为一级代理，实行即到即办；在镇乡、街道能够办结的为二级代理，一般不超过19个工作日；需要到区直部门才能办结的为三级代理，一般不超过28个工作日。比如生殖保健服务证只需由镇乡、街道办理，就是二级代理；二孩生育证就必须由区计生委审批，那就是三级代理。

群众办理这些项目，只需查看《服务手册》，将所需材料交到村部，由代理员审查后出具材料接收单，进入代理程序。所办事项一事一档，并附有跟踪卡，全程跟踪记录办理情况。二是把由各级代理员帮助联系办理或部分代理的项目，归为“咨询服务类”，共98项。其中必须由申办人亲自到场的72项，审批权限在省、市级的26项。如以前办理残疾证，申办人至少要跑三趟路，现在申办人只要在约定时间内到场鉴定1次，其他事项就由代理员办理。>>>详细

■“政风”盯紧服务求效率

谯城区对纳入为民服务代理制考核范围的干部，有一个明晰的要求，就是对农民“不吸您一支烟，不吃您一口饭，不花您一分钱”。

谯城区委领导说，这个目标具体明确，一是便于监督。这是条“高压线”，犯了的，不讲原因，立即按规定处罚。区里成立了五个督查组，明查暗访观摩督导，已先后督导745村次，平均每村2.5次，先后对25个村代理接收点超过半小时无人值班予以经济处罚，对1名村代理员收取申办人钱物予以解聘处理，并通报批评了个别工作配合不力的单位。二是确能推动“政风”的转变。这项改革，使乡村工作职能由“直接管理”向“全方位服务”转变，服务由浅层服务向深层服务转变，由被动服务向主动服务转变，由松散服务向规范服务转型，乡镇政府的社会管理与公共服务职能明显增强。目前，全程代理工作已纳入政府各部门的日常工作任务。区里将全程代理工作列入了乡镇党政办公室的主要职责。>>>详细

一种被称作“穷人银行”的农村互助资金组织，在安徽农村正大受农民尤其是贫困户的欢迎。从2006年起，安徽省改革财政扶贫资金主要用于基础设施和公益事业等项目建设的旧模式，以财政扶贫资金“铺底”、吸纳村民自有资金参与，在30个县进行互助资金组织建设探索。互助资金实行“民管、民借、民用、民还，周转使用，滚动发展”机制，效果十分明显。受访专家认为，壮大与规范这类农村“穷人银行”，对解决农民融资难、提高农民民主素质和自治能力都非常有益。

■政府村民共建

大别山区的霍山县佛子岭镇佛子村的“建国互助资金组织”，是由政府无偿划拔的3万元扶贫资金、30户农民每户自愿入股100元“合资”建立的。这个互助组织以低于银行的利息，向农户有偿发放生产性贷款。股民们以一户一票的“纯民主方式”选出五人管理小组，用“互相监督、民主管理、循环使用、滚动发展”的模式，来经营农民自己的“土银行”。

村民们告诉本刊记者，互助资金是真正切合农村实际的“穷人银行”。村民贷款不需要抵押，只需找两三户有经济实力的农户联合签字担保，经“资金共管小组”审批并经公示，即可获得贷款。通过资金互助，佛子岭的村民们搞起了毛竹、茶叶、板栗等经济作物种植，收入比过去大幅增加。一些农户不满足于初级生产，正打算联合开办毛竹加工厂。“如果没有互助资金，这些想都不敢想。”村民们感叹道。>>>详细

■农民信赖互助资金

接受本刊采访的安徽省基层干部和农民反映，投入农村互助资金组织的政府资金，显然比通过其他惠农政策发放给农民的钱更有效，因为这笔钱成了“种子钱”，它不但帮贫困农民增收，也教会了农民“如何以市场机制来花钱、管理钱”，更推动了农村自治能力的增强，确实“政府的这笔钱花得太值了”。

农民为何如此钟情于互助资金组织？村民们告诉记者，是由于互助组织具有三大特性。 >>>详细

■亟待制度“护航”

安徽省农村的农民互助资金组织已有830多个，且呈加速发展势头。一些制约因素和难题随之暴露出来。

安徽省财政与扶贫部门向《瞭望》新闻周刊介绍，当前存在的主要问题：一是资金规模小，农户借款限额较低，不能满足农民发展生产的实际需求。随着农村经济快速发展，每次“封顶”5000元的贷款显然不能“解渴”。二是没有合法地位，农民资金互助组织无法进行注册登记。管理组织的地位没有明确，在工作中存在许多不便。以银行开户为例，安徽省除岳西县通过协调县人民银行同意管理组织作为特例开户外，金寨县是乡财政所开户，其他地方多以个人名义开户。这给以后的规范管理带来难度与隐患。三是风险机制还未建立起来。农业一定程度是弱质产业，在遭遇特大自然灾害或是个别家庭发生特殊困难时，借用的资金存在一定风险。四是当互助资金壮大规模后，农民受限于自身的文化素质与财务知识，会出现管理难题，还没有建立起系统的农村财务人才培养机制。 >>>详细

曾有专家预言：“21世纪的中国农村，将是合作经济组织大放异彩的世纪。”《瞭望》新闻周刊最近在苏、皖等省的农村调查发现，这一预言正在化为农民活生生的实践。各类农村专业合作组织（简称“农合”）风起云涌，农民经济活动的组织化程度快速提高，农村生产力在合作组织中得到提升。农村经济正从由推行“大包干”而确立的“家庭竞争”模式，逐渐步入“家庭竞争”与“组织竞争”并行的态势。

资料照片：广西荔浦县修仁镇三诰村农民唐小琳在收摘夏橙（2005年5月19日摄）。改革开放三十年来，在党中央、国务院的正确领导下，我国农村进行了一系列具有重要意义的改革，对促进农业农村经济发展发挥了巨大作用，也为农业结构调整营造了良好氛围。全国各地把农业结构调整作为促进农业和农村经济发展的重大举措，优化农业生产布局，统筹农业农村各业协调发展，提升农业发展水平，农业结构调整取得了巨大成就。新华社发

■“农合”驶入“快车道”

农村各类专业合作经济组织近几年发展明显加快，出现了种类多、吸纳农户比例高、合作要素活跃等显著新特征。统计显示，仅2007年7月1日至年底，全国工商机关就共登记注册农民专业合作社法人26397户，成员共计35万户，成员出资总额共计159亿元。

比如，在人均GDP接近5000美元、城乡收入“剪刀差”全国较小的江苏省，农村专业合作组织出现了“惊人一跳”，主要发展数据有：近4年中，全省专业合作经济组织达到8310家，成员275万户，带动农户411万户，占全省总户数的27.5%，4年提升了17个百分点，无锡市加入合作组织或接受合作组织带动的农户比例达到40%。 >>>详细

■模式日益多样化

《瞭望》新闻周刊在苏、皖两省随机走访了25个合作组织。从形态上分析，这些合作组织可分5个主要类型：企业依托型，即“公司+合作社+基地+农户”，这类大多是以种养殖、加工为主，共有6个；科技推广型，即“以技术推广为特征的协会＋基地＋农户”，一般由科技人员领办成立的，共有3个；能人大户带动型，即“能人+合作社+基地+农户”，一般由懂技术和市场的大户发起成立，共有7个；村级组织主导型，即富民合作社、社区股份合作社、土地股份合作社等，一般由村级组织针对村级集体经济分配或土地流转需要而组织村民成立的专业合作组织，共有6个；村干部带头型（有带领致富能力的村干部），即村支部书记或村主任任协会会长或合作社理事长，带动农户发展种养殖业，共有3个。这些专业合作组织成员一般从几个到100多个，但带动的农户少则500多户，多则1000多户，具备了一定的市场竞争力和抗风险能力。 >>>详细

■“农民得实惠”成“生命线”

增收，是各类专业合作组织吸引农民的最大兴奋点。安徽歙县县委书记滕祁源向《瞭望》新闻周刊介绍说，农民组织起来以合作社或协会为单元，主动对接企业或市场，正在改变过去以家庭为单位的单一竞争模式。而建立龙头企业或销售加工企业与农户之间有效的利益联结机制，是专业合作组织发展壮大的基础。

据调查，歙县参加合作组织的农户比不参加的农户一般多增收20%以上。江苏全省农民专业合作组织年总收入已超过400亿元，促进农民增收致富作用显著。江苏省400多个省级“四有”（有组织制度、有合作手段、有较大规模、有明显成效）专业合作经济组织成员的平均年收入，是未入社农户的1.6倍。 >>>详细

■“扶上马”还需“送一程”

除了比例需要提高外，现有专业合作社的规模不够大、规范不够好。安徽省委农办的一组调查数字显示：全省平均每个合作社资产总额仅118万元，负债达27万元；平均每个合作社总收入276万元，总支出239万元，盈余36万元，红利总额分配占成员出资总额的23%；全省只有23%的合作社执行生产质量标准，10%的合作社建立农产品质量安全追溯制度。

专业合作组织比较活跃的江苏张家港市，也坦承合作组织“规模小、带动力弱”的问题：全市80家各类专业合作组织，社均带动农户仅358家；31家专业协会平均带动920户；17家富民合作社社均82户。张家港市委农办副主任顾永福告诉《瞭望》新闻周刊，合作社“个小体弱”，带动作用就很难充分发挥出来。 >>>详细

我国目前实行的是城乡分割的房地产制度。城市土地归国家所有，但居民和企业可购买国有土地使用权。由此，城市居民的住房经由建设部门发放房屋所有权证、国土部门发放国有土地使用权证后，可进入市场交易。而在农村，中国现行法律和政策规定，农民宅基地属于集体所有，只能在本村流转，造成农民住房长期不可交易，相应的房屋权属登记系统也极为滞后。

安徽省宣城市从1997年就开始“悄悄地、大胆地”试点农村房屋产权登记制度改革，使农村房屋产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。农村房屋产权实现规范流转之后，当地农民数量庞大的房屋资产，迅速化为资金流动起来，农民融资能力大大提高。

■唤醒“沉睡资本”

调研中，《瞭望》新闻周刊记者遇到了李鼎清，宣城市宣州区向阳镇杨村的一名农民。2002年，他把自家的两层砖混结构商住房办理了抵押登记，从信用社申请了3万元贷款。有了本钱，李鼎清干起了棉花收购买卖，向周边县市和浙江、江苏、山东等地经销，逐步积累了自己的“第一桶金”。

2004年，尝到了贷款“甜头”的李鼎清再次动用自己的房产证，加上本村另外3户村民的房产证，向信用社申请房屋抵押贷款9万元。利用贷款，李鼎清合伙成立了年和棉制品有限公司，从事棉花加工和销售经营。公司虽小，但年加工籽棉400万斤，当年实现利润46万元，还解决了100多名剩余劳力的就业问题。像李鼎清一样，依靠自家房产抵押盘活资金、发家致富的农民，在宣城已有近万人。 >>>详细

■资产变资本的威力

盘活农民住房资产，并使之变为“资本”，是农民致富的迫切需要，也是新农村建设和发展的需要。李鼎清说，目前，农民小额贷款一般只有三五千元，只能解决买化肥、种子等小问题，而像开商店、搞船舶运输、合伙办企业、收购棉花等经营行为，资金需求量都在三五万至十万元左右，必须依靠贷款解决。

在宣州区农村信用联社副主任董钦德看来，宣城市试点农村房屋产权登记制度，其最大的突破在于通过这种方式让农民多了一条融资渠道。“虽然一套农房，没有城市里的房屋价值高，但对农民来说，积极意义不可小视。”他告诉《瞭望》新闻周刊。 >>>详细

■宅基地流转仍待破解

孙令军告诉本刊记者，十多年来，他们是“冒着风险”开展此项工作。土地、法院等有关部门，目前对房管局开展的农村房屋登记思想难以统一，地方政府也难以出台规范性文件。“农房产权流转交易之所以行走在“法律边缘”，核心问题是农民的宅基地能否流转。”

宣城房管局的专家分析，依照现行土地管理法，中国农村土地属于集体所有，农民宅基地也不例外。土地管理法第六十三条规定：“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖，就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物一并出售了。 >>>详细

（本组报道：《瞭望》新闻周刊记者张先国郭奔胜王立武葛如江参与写作）

特稿：从脱贫致富到村民自治农村改革30年成果丰硕

特稿:农村改革30年划时代飞跃新发展要实现三大突破