北京大学法学院教授汪劲是《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》的主要起草者之一。他认为,3月底国务院法制办网站上公布的这个意见稿几经修改,如今已在部门利益的博弈中变得“面目全非”。
让我们看看让起草者感到无奈的修改———条例在初稿形成时共有46条1万余字,而现行公布的征求意见稿仅剩32条4千字左右；具体的规定成了抽象的概念,原有的棱角被消磨殆尽,条例的可操作性骤减。最初草案中规定,由环保部门召集规划环评,而现在的规定为:由环保部门和有关部门共同召集；尤其是关于公众参与的章节以可能泄密为由被删除,剩下的只是在照搬《环评法》原文。
按照合乎逻辑的立法思维,出台实施条例就是为了细化上级法,使之更具体、更切合于实际操作。如果细则不细,条文依旧抽象,那么泱泱大国恐怕一部《宪法》、三部基本法足矣。部门利益条块化屡屡得以证实,甚至连高官也丝毫不予讳言———环保部副部长潘岳就曾指出,部门间的利益纠葛导致与规划、政策环评相关的法规订立几度搁浅。从1999年环评法的立法启动以来,环保部门和一些专家关于规划、战略环评的立法呼声就被反对者认为是环保部门的扩权行动。经过4年多的争执,2003年正式实施的环评法对权力划分依旧语焉不详,只对规划环境有原则性的说法。这种暧昧不清的状态,从2005年环保部门酝酿实施条例的出台开始出现被打破的契机。然而,事实证明,即便是制定低一个规格的部门规章,利益部门间的博弈依然如影随形,权力争夺显得欲罢不能。
另一边厢传来一则消息,迄今已有16部法律草案公开征求意见,即所称“开门立法”,其中全国人大常委会“开门立法”更可上溯到1954年《宪法》的制定。“开门立法”的意义毋庸质疑,公开法律草案由特例成为常态是一个让人欣喜的转变,所有的法律草案原则上都向全社会公布,听取全民意见,无疑将对我国的民主法制进程起到促进作用。“开门立法”一个重要的使命就是破除部门间利益的征战,将分配、制约权力的决定权交给理性第三方———民众———这是西方法谚“任何人都不能充当自己案件的法官”落脚于纷争领域的基本内涵,也是一项最低限度的程序正义标准。
何谓“法治”?“法治”思想暗含一个颠扑不破的命题———所制定的法律必须是良法。法律的施行,不仅要依赖国家暴力作为后盾,依靠监狱、枪口去威慑和镇压悍然挑战法律的人,更在于法律要符合民意,要获得广泛的认同感,只有这样的法律才能承载“法治”的重量。否则,纵然制定再多的法律最终也只能成就“法制”,而非“法治”———事实还是事实,法律依旧被高高挂起；又或者,民众根本无法信仰法律。
有学者指出,征求意见稿对公众如何参与的程序没有作出规定,没有具体程序的保障,公众参与就容易流于形式。这不得不让我们警醒。《劳动合同法》出台前曾接受广泛的意见征集,其草案全文公布引起的强烈反响是立法者事先没有预料到的。仅短短一个月的时间,19万件意见汇集到全国人大常委会法制工作委员会。但是,正式实施前后依然引发呼声一片。这告诉我们,“开门立法”为“良法治国”开了一扇窗户,但至于透过这扇窗能看到什么、捕捉到什么,需要立法者更敏锐的观察、更开阔的心胸,更重要的是对法律诚挚的信仰。
这次环评条例也同样在公开征求意见之列。面对已被删减的条文———那些本应构成合理限制、却又无奈游离于现有框架的规定,立法者能否凭借“开门立法”这扇窗户进行锁定并捕捉归来,考验着其对于“法治”的深层理解与阐释。而现在,检验是否尊重“法治”的时刻到了!（洪丹）
