提高“效能”成为突破口

    好的目标还要高效率落实。日前有媒体调查表明，90.3％的人对政府官员的办事效率表示不满。本刊记者采访的有关专家则表示，不断提高效能，是现代公共政府的基本特征。

    受访专家认为，目前，影响政府效能发挥的主要障碍有二。

    一是权责不明。一些部门权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配。权力和责任过于集中和过于分散现象同时并存，决策、执行、监督职能配置不科学，还没有建立起有效的监督制约机制、绩效考核机制和责任追究机制。

    彭真怀教授说，政府部门对权力的争夺和对责任的推诿构成了极其明显的反差。当公共性事件发生时，百姓感觉政府的反应好像总是慢半拍，其实这“半拍”时间里，一些领导干部正在分析这件事是否属于自己的职权范围，要不要承担相应责任，出了问题要向谁汇报，如何免责。对责任的相互推诿，必然造成办事效率低下。

    二是职能交叉、多头管理。根据彭真怀教授的分析，目前我国有副部级以上的部门175个。政府职能分工过细，必然造成职能交叉，增加部门之间的协调配合难度。

    此外，一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”，工作人员服务意识不强，素质不高，纪律松弛、作风粗暴，办事拖拉，形式主义、官僚主义问题比较突出，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重，也是影响政府效能提高的重要原因。

    因此，加快行政管理体制改革步伐，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，正是在建设服务型政府的总体要求下，建设以民生为本的效能政府的迫切要求。

　　历次机构改革提供经验

    改革开放以来，为完善行政管理体制，我国先后进行了5次机构改革，每一次机构改革均是围绕当时的经济社会发展条件进行的。

    比如1988年，为适应党政职能分开和干部人事制度改革的要求，推行国家公务员制度，强化政府的人事管理职能，当年4月国务院机构改革决定撤销劳动人事部，分设人事部和劳动部。

    劳动部职能集中于劳动力管理、劳动就业、职工工资、社会保险、职工福利、就业前培训与在职工人技术培训、劳动保护监察等方面。这一时期，我国开始对传统计划体制及其劳动力资源配置方式进行改革，成功地缓解了上世纪80年代初严峻的就业形势。

    1998年，由于国有企业改制后大批下岗分流人员的社会保障问题集中出现，考虑到社会保障体系的建立任务艰巨，劳动和社会保障部应运而生，并被赋予综合管理全国劳动和社会保障工作的职能，我国劳动保障事业由此进入了一个新的发展时期。

    再如，1988年国务院撤销城乡建设环境保护部，组建建设部。其背景是随着经济快速发展，粗放型的经济发展模式对生态环境造成的伤害逐渐显现，环境保护职能越来越凸显，因此建设部中的环境保护职能拆分开来。新组建的建设部主要对工程建设的标准定额、勘察设计、建筑施工进行综合管理和监督；规划和指导全国城市建设和村镇建设；归口管理全国建筑业和房地产的开发经营。

    另如，随着食品药品在人民生活中的地位和作用日益凸显，为应对这一新出现的社会职能需求，加强食品安全和安全生产监管体制建设，1998年医药监管职能从卫生部门中拆分出来，组建了国家药品监督管理局，2003年又在此基础上组建了国家食品药品监督管理局。

    此外，一些部门因为传统习惯、职能定位等原因一直未能整合。比如交通部和民航总局虽然同属交通运输领域，但新中国建国以来由于航空管制等原因，民航系统在很长时间内保持着半军事化色彩，与交通运输部门形成了传统上的分立格局，在机构设置上没有进行根本性改革。

    可以说，每次机构改革都是根据当时的经济社会发展条件和人民生活的实际需要而调整的。彭真怀教授说，今天当我们以更加长远的眼光来反观这些部门的分与合，不难发现这样的设置已经不再适应当下以及未来发展的需要。尤其是，我们再不能因为社会出现了某项新的职能需求，就成立某个部委，承担附带而来的编制、经费、管理权限等负担，这不符合行政管理科学的要求，也带来了政府机构职能交叉重复的严重弊端。

    彭真怀统计，目前国务院部门中有80多项职能是交叉的。比如在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农产食品生产，质检部门管非农产食品的加工质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调。多头管理、“九龙治水”的局面，大大分散了政策资源和执行资源。仅建设部而言，其职能已与国务院24个部门的职能出现交叉，另外还有17个部门在管理农业。

    彭真怀教授表示，回顾5次机构改革的成败得失，机构设置中的权责不一致，政府职能的交叉严重、权力缺乏制衡和监督等问题得到了充分的暴露，这对于下一步深化行政管理体制改革具有重要的参考意义。

    经济社会发展和人民需求决定改革方向

    随着改革的深化和市场经济体制的建立，经济社会的发展对政府职能的要求发生了重大转变。

    首先，市场经济体制的建立，要求由市场而不是由政府对资源配置起基础性作用，但目前我国政府职能转变还没有完全到位。政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还不少，行政许可事项仍然较多，存在宏观管理“微观化”、“以批代管”等问题。

    浙江省台州市市长陈铁雄代表对《瞭望》新闻周刊说，现在一些地方政府部门仍然包揽社会事务，动辄动用行政权力调整市场利益格局，有的充当企业“诚信担保”，有的充当市场“风险先知”，有的充当社会事务的“全职管理者”，这都是典型的“万能政府”表现，在干扰市场规则的同时，还带来了大量资源的浪费与建设的低效率。政府应该把公共服务的职能扩大，把自身缩小，由“全能政府”向“有限政府”转变，把自己的触角向社会延伸，延伸到百姓身边。

    彭真怀教授说，政府职能的转变是经济社会发展对政府提出的核心要求。只有政府从既当“导演”又当“演员”还当“评委”的窠臼中跳出来，才能够把资源配置的权力真正让给市场，也才能弥补公共服务和社会管理的短腿，真正管好政府该管的事情。

    其次，随着人民的参与意识和权利意识日益增强，公众对公共事务的的关心程度迅速提升，保障人民民主权利的要求更加迫切。此时，计划经济时代和转轨时期直接的行政命令和行政控制的管理办法与人民的需求相对照，更加格格不入，政府的职能和运行机制必须重新定位，从“管理”的思维模式向着提供“服务”的价值取向转变。

    其三，随着社会管理的难度增强，维护社会公平正义的要求不断提高。与以往相比，股市、房市、物价、经济过热等难度较大的调控课题对执政能力提出了高标准，政府对经济社会发展的统筹能力亟待提高。

    行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。

    党的十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见指出，要合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。这是对十七大提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的具体阐述。

    诸如存在于我国政府中的人力资源管理职能、统筹城乡建设职能、交通运输职能、卫生医药职能等领域的职能交叉和协调困难等问题，也期待着大部门体制改革加以解决，实现部门职能上的有机统一，以利于明确权责、协调配合和行政问责。

    应该看到的是，大部门体制改革是适应我国目前经济社会发展和人民需求而进行的行政管理体制改革中的一环，其本身也需要不断完善和发展。汪玉凯教授指出，由于涉及面广，较为复杂、敏感，在缺乏成熟经验的情况下，大部门体制改革应该循序渐进地进行探索和试验，在中央的统一部署下有计划、有步骤地进行。

    同时，彭真怀教授指出，大部门体制改革在缓解政府职能交叉和协调困难等问题的同时，尤其要注意避免权力过度集中，同步建立起有效的监督机制，加强行政权力监督，确保权力制衡。(文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 李亚彪)