各级政府上下异化地设立机构。转变和改革中央有什么机构，贯彻和落实中央的精神，地方也得有什么机构这种理念。除了一般的财政等上下都需要设置的部门外，各层政府要按照自己的事务上下有区别和有分工地设置自己的机构。

    中央与地方部门间横向分工，节约体制成本。中央或者地方的事务，许多事务根据专业化提高效率及分工间协作节约体制成本的经济学原则，应当横向分工；而不能每一项都独立地纵向分工。否则会导致机构林立、职能交叉、人员膨胀、执政成本越来越高。比如，社保事务，可以社保部门制定政策、规定标准、提供和核实名单、跟踪信息、监督发放，税务机构征收征储，财政进行预算管理，基金机构增值运作，委托银行和信用社等社会化发放，人大审查和监督预算，审计部门监督其使用和决算；而不能在一个部门里面再重复设置征收、预算、基金、管理、使用、发放、审计等机构。

    人财物和机构不能中央与地方上下交叉供养和管理。界定清楚中央和地方各级政府的事务后，中央的事务，机构、人员和财力都由中央政府负责；地方的事务则由地方负责；特别不能搞中央项目，地方配套；中央机构，地方共建等等。否则会导致分工不明、责任不清、事务互相推托。

    中央在各区的事务应当实行中央派出机构制度。外交、国防、武装警察、安全、国税、金融监管、社保、海关、边防等等，一定应当是中央事务、中央机构、中央经费，在地方各区各层所设的机构是中央的派出机构；这些关系到国家主权和安全，特别是中央不放心的事务，不能是地方的机构和编制，不能由地方任命干部，不能由地方供给经费，也不能搞所谓的中央与地方、军与民、警与区共建等等。特别是一些建设项目和事务，中央承担的，就应该中央承担；地方承担的，就应该地方承担；地方承担不了的，中央可以转移支付。最不应该实行的体制，就是一项事务，或者建设项目，中央拿一点，省里拿一点，县市再拿一点，美其名曰为调动几个积极性、各级财力配套、集中力量干大事等等，实际执行结果往往伴随着体制成本最高、地方不能配套、套取中央资金、资金漏损严重、铺张浪费很大、工程质量低下等等严重问题。

    中央与地方之间可以相互委托代理一些事务。比如，一些地区的征税，如果国税机构人员多，地方税较少，地方可以委托中央的税务机构代理其征税，没有必要再设地税机构，增加体制成本。简言之，重要的是，要在中央与地方的治理关系中，引进上下和横向分工、分工和专业化提高效率、部门间分工和协作、节约体制成本、事务与管理一致、形成派出机制、互相委托代理等等这样一些现代的理念和思路，正确地处理中央政府与地方政府间事务划分和机构设置关系。

    总之，要真正理顺中央和地方的关系，就必须按照各自事务的分工，设计一个合理和现代的中央至地方关系的治理结构。十七大报告对此已指出了明确方向。（周天勇　作者系中央党校研究室副主任、教授）