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-2007年9月29日-

“红头文件”并非法律用语，而是老百姓对“各级政府机关下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称，专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件。这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。      在社会上流传这么一句顺口溜：“黑头(法律)不如红头(文件),红头不如白头(领导批条),白头不如口头(领导指示)。” 这句顺口溜向我们传递了一种危险的信号，那就是“红头文件”已经超越了法律。     面对“红头文件”的九大怪，我们唯有高举“黑头”法律之剑，同时充分发挥公众之力。二者合力，方能清理问题“红头”文件，让百姓不再谈“红”摇头。   [我来说两句] 直面“红头文件”九大怪         地方政府“红头文件”九大怪     1.部门争权，红头文件开道     案例：2004年，某县政府发布《关于规范药品零售市场的通告》，规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店，老药店依据县政府通告予以阻止，双方为此闹得不可开交。     点评：药品企业的开办许可和监督管理是药品监督管理部门的法定职权。药品监督管理部门实行省以下垂直领导体制，即市、县药监局并不是同级政府的工作部门。因此，县政府发文设定药品零售企业开办许可条件，属于越俎代庖。     2.揽权：发个文件给自己授权     案例：2006年，某市政府印发“燃气管理规定”，规定燃气燃烧器具安装、维修单位须经建设部门进行资质审查，发给《燃气燃烧器具安装维修资质证书》，并规定对该资质证书实行年检。     点评：《燃气燃烧器具安装维修资质证书》原为建设部规章设定，国务院清理行政审批项目后未予保留，该文件的上述发证、年检规定，属于违法设定行政许可。一些地方政府为了揽权，自行设定行政许可。2001年，某市设立的“馒头办”曝光，面对公众对行政过滥的质疑，市政府搬出了该市先前出台的《馒头生产销售暂行管理办法》。要查“馒头办”，还得先清理这个《办法》。     3.市政府都无权发的“罚款文件”，乡政府发了一摞     案例：2006年，某镇政府发布关于加强村民小组财务管理的文件，规定村民小组“公款私存”的，由镇财政所按存入额的30%予以收缴。     点评：行政处罚法明文规定，行政处罚只能由法律、法规、规章设定，规章以下的其他任何文件设定行政处罚都是不合法的。该文件规定的“收缴”，实际上是罚款，属于违法设定行政处罚。     有些行政机关片面强调加大管理力度，随意在规范性文件中设定行政处罚，违反了行政处罚法定原则。试想，如果乡政府随意授权自己抓人、罚款，那么“红头文件”必然是以“依法行政”之名，行“无法无天”之实。     4.市政府发个文件，就开始伸手收钱     案例：2006年，某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。     点评：设定行政事业性收费项目，需有法律、法规、省政府规章或者国务院、财政部、国家发改委规范性文件为依据。该文件规定的“房屋租赁管理服务费”，并无上述合法依据，属于违法设定行政事业性收费。乱收费屡禁不止，已成为群众反映强烈的不正之风。                                 5.用“红头文件”为本地市场“扎篱笆”     案例：2006年，某省气象部门发布《省外企业从事防雷工程专业设计、施工登记备案办法》，规定省外企业到该省进行防雷工程专业设计、施工的，需先到气象部门登记备案。     点评：行政许可法规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。防雷工程专业设计、施工资质认定，是国务院第412号令设定的行政许可，没有规定地域限制。上述登记备案办法违反了行政许可法的规定，客观上起到了保护、垄断本省市场的作用。     通过“红头文件”保护财政税收，地方保护主义目的是经济，手段是法律。整顿扰乱市场经济秩序的行为，还须从清理文件入手。      6.“红头文件”明目张胆地强买强卖     案例：一些地方的交警队发文规定，上路行驶的机动车，必须到其指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。一些车主在其他地方安装的防雾灯和尾气净化装置虽然质量好、价格低，但交警队不认账，并要按未安装给予处罚。车主对此意见很大。     点评：到什么企业安装防雾灯、尾气净化装置，完全是市场行为，理应由车主自愿选择。交警队规定必须到其指定的企业安装，是滥用行政权力制造垄断，违反了反不正当竞争法关于“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”的规定。交警究竟有哪些权力，不少车主并不知情，也很难在法律上与之论短长。     7.随意干涉民事关系     案例：某地计生委曾发文规定，育龄村民应与村委会签订“计划生育合同”，并交纳计划生育合同信誉金。计划生育合同信誉金由乡镇计生办收取、乡镇财政所管理。     点评：村民与村民委员会签订“计划生育合同”，属于计划生育管理的村民自治行为，是否交纳合同信誉金，应由村民大会决定。行政机关发文规定必须交纳，并由乡镇计生办收取、财政所管理，既是对村民自治活动的随意干涉，又使计划生育合同信誉金成为事实上的行政性收费。     随意干涉民事关系、限制民事权利或干预群众自治活动是现代法治政府的大忌，“红头文件”犯这类错误，影响尤其恶劣。     8.上级文件出政策，下级文件出对策     案例：某物业公司与小区业主打官司，认为新成立的业主委员会未获得房地产主管部门的批准，“不合法”。省建设厅以复函的形式支持了物业公司的主张。     点评：物业管理条例第十六条第一款规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。此处的“备案”本是告知性质，但上述复函却解释为事实上的行政许可，歪曲了立法本意。     法律由全国人大常委会解释，法规、规章由制定机关解释。执行机关本无权解释法律、法规、规章，但随意解释的情况并不少见。     9.政府的“红头文件”竟然没有公章     案例：某县政府的规范性文件全部没有加盖公章。省政府法制办询问为什么不盖公章时，有关人员竟回答说：“我们的文件历来不盖公章”。     点评：不遵守法定程序是基层政府制订“红头文件”过程中的典型问题。目前规范性文件中存在的问题不少，一个重要原因，就是出台前没有严格按照程序经法制机构进行合法性审查，以致起草部门“塞私货”、个别领导同志随意拍板的问题不能及时发现和纠正。                                                                                              形形色色问题"红头文件" [山东]一香烟企业扯省委办公厅"红头批件"作广告   [安徽]荒唐，政府居然下令观众必须鼓掌 [湖北]汉川怪事：政府红头文件 下达喝酒任务      [黑龙江]“红头文件”强制更改包地合同 问题“红头文件”缘何不断上演？      问题“红头文件”为何不断上演？北京大学宪法与行政法中心主任姜明安教授分析至少有“两缺”：     首先，对“红头文件”缺乏法律规范。     行政法规和规章属行政立法，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其制定权限、调整范围和程序予以严格的规范。如须经相应会议通过，行政首长签署，通过政府公报和有关报刊向全社会公布等，故其质量相对较高。而对规章以下的规范性文件，即“红头文件”，我国至今没有相应的法律对之加以规范，故质量难以保障。        其次，对“红头文件”缺少有效监督。     根据现行行政诉讼法，我国只有拘留、罚款等具体行政行为可诉，而行政法规、规章和“红头文件”等抽象行政行为则都不可诉。行政法规、规章不可诉，尚可受到人大常委会、国务院法制部门等的一定监督；“红头文件”所受的监督，反而更少。故制定者们有时就会无所畏惧，恣意妄为。    >>>点击详细     新华博客：“红头文件情结”背后的利益冲动     用文件、会议等形式传递政情政令从组织传播的角度来看，是维护各级政府部门作为一个整体或系统稳定并正常运行的必备手段，但是，明明一些规章和制度国家已经用法律和法规的形式明确进行规范了，一些地方和部门为何还会画蛇添足地再以“红头文件”的形式加以“贯彻”和“强调”呢？这不仅容易造成重复传播中的“变形走样”，而且从行政效率上来看也是一种浪费。个中主要原因之一恐怕还是政府机关中由来已久的形式主义和官僚作风在作祟。而更有一些部门之所以热衷于滥发“红头文件”恰恰看中的就是这种“重复传播”中能够让中央和上级政府发出的声音和信息能够“变形走样”，能够随意加入一些“自我理解”和“自我表达”因素的好处。它们往往以“坚决贯彻执行”上级法律制度的名义，极力传播对自己部门和地方有利的信息诉求，甚至为了局部利益故意曲解中央和上级意图，故意让地方和部门的“红头文件”与上级和其他部门的法规“打架”。于是乎，为了地方局部发展以“红头文件”的形式推销地方产品的，给干部下达招商引资任务，完不成就要就地免职的，还有以“红头文件”的形式叫卖教师岗位的。如此种种，无不是地方和部门利益在作怪。       新华博客： 依法治国任重道远——从地方政府红头文件的“九大怪”说开去       笔者认为，九大怪产生的根本原因，就是人们的法制观念淡薄。       首先是地方政府的官员们依法管理社会的意识不强。我们说官员们的法律意识不强，并不是说他们不知道违法办事的严重后果，而是这个“严重后果”，无人来诉、无人来管、无人来执行，甚至可以说，无人敢来诉、来管、来执行。“官”大于“法”的现象还大大地存在，还远远没有从根本上改变。       其次是我们普通老百姓的法律意识不强。 “黑头法律”＋公众参与：管住问题“红头文件”      我国将全面清理红头文件 行政法规备案审查      今年3月初，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》，要求对现行行政法规、规章进行一次全面清理。实际上已经失效的，要宣布失效；行政法规与法律不一致的，要予以修改。整个清理工作要于2007年10月底前完成。  >>>点击详细           新京报： 红头文件乱象需要“内外兼治”         治理红头文件的乱象，需要内外双轨。     在政府部门内部，应当建立“法制部门先行审核”的制度：每有红头文件，起草部门完成草拟后，报送法制部门审核认可，由法制部门出具法律意见并报送主管领导审定签署。     另外，还可以参考一些国家的法律公报制度，通过外部监督，革除那些“逍遥法外”的红头文件的合法效力。建议对于经过审核并发布的红头文件，由法制部门定期统计公布。只有列入公布清单，才被认为获得政府认可，有关部门、社会组织和公民必须遵循，司法机构也才能在诉讼定判时依法予以参照考虑。   >>>点击详细     新华网民： 以法代文压缩红头文件生存空间     过多过滥的红头文件，现在已到了非解决不可的时候。怎么解决？当然不是靠更高级别的红头文件，也不是靠政府法制办，而是要不断健全和完善法制，用法律法规来代替红头文件。      红头文件法制化，不仅符合以法治国的大政方针，还能够有效遏制行政乱作为与不作为现象，制约行政机关的权力，避免文件朝令夕改的问题，维护广大人民的根本利益，促进国家的民主与法制建设。   >>>点击详细     江苏读者吴江：在全面清理“红头文件”的同时，更应着力于改变或革除催生这些“红头文件”的程序与机制，通过完善制度来约束以“政出多门”形式出现的部门利益之争。 >>>点击详细     江苏读者顾一冰：有必要对“红头文件”的制定与实施进一步加以约束。     江西读者林金芳认为：规范政府行政权力是治本之策。在我国，规范政府行政权力，最重要的任务莫过于“权力清偿”。政府权力归位，公民权利才能回归。此外，对“红头文件”的清理也应该规范化、制度化。  >>>点击详细     新华网民：清理官员异化的权力         清理“红头文件”最根本的就是清理官员干部异化的权力。只有有效的监督住官员干部的权力，才能从根本上清理“红头文件”。因此，笔者认为，政府应该压缩官员干部的权力，进一步完善权力的监督机制，发挥群众的监督作用，才能遏制“红头文件”这股歪风。  >>>点击详细     河南读者张东阳：纠正相关政府部门领导者的错误政绩观     清理问题“红头文件”，必须纠正部门利益至上、官本位、以权代法等错误观念，增强领导干部的法治观念、民生民主观念。只有这样，“问题文件”才不至于总是以“道貌岸然”的面孔出现，不再以“政府”的名义泛滥。   >>>点击详细              北京大学宪法与行政法中心主任姜明安教授：让公众有权状告“红头文件”       要有效阻止‘红头文件’滥发现象，应尽快修改《行政诉讼法》，扩大‘民告官’受案范围，让老百姓能起诉政府的‘红头文件’，接受司法审查。”    >>>点击详细     目前，很多档案馆将“红头文件”向公众开放。图为市民在福州市档案馆查阅文件。     广州日报： 不妨让公众参与制订“红头文件”     如果能够制订一项让公众最大程度参与制订“红头文件”的“预纠”机制，从一开始就避免那种闭门造车，不切实际乃至贻笑大方的“红头文件”呱呱坠地，岂不更好！     工人日报：公众是“红头文件”的有效监督者     对于那些与公众生活密切相关的“红头文件”来说，制定伊始就有必要征求听取公众的意见和建议；在具体实践中，有必要针对公众的反馈查遗补漏、不断完善。这不仅有助于公众维护自身合法权益，而且大大增加了政策的透明度，便于公众对政府工作实施监督，从而确保“红头文件”真正为公共利益护航，而不是为部门利益“代言”。