编者按：今年，从我国抗灾救灾工作中，人们发现了这样一个变化：自然灾害明显重于常年，但灾害损失却大大轻于以往，这与近年来我国狠抓应急机制建设有着密不可分的关系。应急机制建设是新一届中央领导集体的建树之一，其在危机应对中所发挥出的巨大正面效应已开始显现，这从一个侧面反映出我们党和政府执政能力的显著提升。为帮助读者了解我国应急机制建设的进展和成就，本刊特推出此专题报道。

    “截至2006年底，我国已制定各级各类应急预案130多万件。各省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府，都已编制了总体应急预案。”2007年5月19日，国务院秘书长华建敏在全国基层应急管理工作座谈会上宣布了这组数字。

    党的十六大以来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，我国应急管理工作呈现全面推进态势，一张“横向到边、纵向到底”，覆盖社会各个方面，具有中国特色的“应急网络”已经初步形成。

　　应急机制经历大灾考验

    今年以来我国气候异常，极端天气事件频发，自然灾害明显重于常年，水旱灾害尤其严重。一些地方重复受灾，一些城市严重受灾，局部地区灾害强度超过历史记录。

    严峻的灾情，不仅考验着党和政府的执政能力，也对近年来我国的应急体系建设是一个全面检验。面对灾害，我国各级政府、各个部门纷纷启动应急预案，未雨绸缪，科学防控，使抗灾救灾工作出现了“大水情、小险情”、“灾害重、损失轻”的新局面。

    ———在淮河流域，面对新中国成立以来的第二位大洪水，抗洪工作创造了前所未有的奇迹：堤防无一决口，水库无一垮坝，转移的人员无一伤亡。与前几次淮河大水场景相比，行蓄洪区再不见连绵百里、混乱不堪的“窝棚”和帐篷，取而代之的是一个个井然有序的“迁安村”、“保安圩”和“避水庄台”。水利部部长陈雷介绍说，今年淮河洪水的洪量大于2003年，但是跟2003年相比，沿淮3省的堤防险情减少了3/5，淹没面积减少了2/5，转移人数减少了2/3。

    ———在西南地区，重庆等地遭遇百年不遇洪灾，但通过气象预报、地质预警等措施，成功地避免了重大人员伤亡。7月上旬，地处川东北的四川达县遭持续暴雨袭击，几天之内全县境内发生山体滑坡800多处，其中特大山体滑坡18处。在如此高密度的自然灾害下，由于强化了对地质灾害的监测和预警工作，在滑坡发生前，群众都得到及时转移、安置，没有造成人员伤亡。

    ———在东南沿海，台风频仍，不少省份实现了“台风期间海上无一人伤亡”的高难目标。8月，第9号台风“圣帕”刚刚进入台湾海峡，福建省就发布了台风红色预警，紧急启动预案。福建省防汛抗旱指挥部新闻发言人邱汀萌说：“跟历史上台风比较，应该说我们把损失和人员伤亡已经降到最低程度。今年我们针对前几年大的灾害，对原有的预案进行了一次调整和修改，按照这个预案，全省海上转移的人员达到30多万。第9号台风影响期间，我们海上无一人伤亡，这是件非常了不起的事。”

    灾害损失的明显降低，是对应急机制建设成果的最好评价。据统计，截至8月，我国自然灾害受灾人数同比减少9.4%，死亡人数同比减少34.8%。为什么在灾情加重的情况下，受灾人数和死亡人数反而出现了下降？民政部部长李学举分析说，除了国家加大了对大江大河的治理和基础设施建设的投入、民房建设质量有所提高之外，另一个重要原因是，“应急响应机制的建立和完善增强了应急救援的能力，对减少灾民的损失和死亡的人数起到了非常大的作用”。

　　党中央国务院倾力主抓

    “我国政府一直高度重视减灾救灾工作，新一届政府又将应急机制建设上升到了国家工作全局的高度。”“联合国减灾奖”获得者、中国科学院减灾中心主任王昂生这样告诉记者。

    王昂生说：“2001年美国‘9·11’事件后，反恐给国家安全提出新课题，如何应对紧急事件成为治国理政新课题。到了2003年，非典作为突发公共事件，对新一届中央领导集体的执政能力提出了新的挑战。”

    2003年成为我国应急机制建设的新起点。国务院秘书长华建敏指出，2003年，抗击非典的过程给了我们很多重要启示，让我们进一步认识到，一个明智的、负责任的政府，一定会从灾难中掌握比平时更多的民情，了解比平时更多的民意，赢得比平时更多的民心。抗击非典还让我们进一步认识到，各级政府在继续加强经济调节和市场监管的同时，必须更加重视履行政府的社会管理和公共服务职能，有效处置突发公共事件，切实保障公共安全。

    为此，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。2003年7月28日，在中央召开的防治非典工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理明确提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。2004年，党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系和应急机制，并把这项任务作为提高党的执政能力的一个重要方面。2006年，党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，同时将应急管理工作纳入了社会主义和谐社会建设的总体布局。

    本届政府组成以来，国务院一直把应急管理作为一项重要工作来抓，每年都会提出工作重点和目标任务。从2003年开始，国务院周密部署，稳步推进，至今已基本完成了对应急管理工作在各个层面的安排和部署。从法规层面看，制定了一系列关于我国应急管理的框架性文件：2005年，通过了以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的106项国家预案；2006年，发布了《关于全面加强应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。2007年，印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急管理工作的意见》。从机构层面看，2005年底和2006年底分别成立了国务院应急管理办公室、国务院应急管理专家组，各省、地、县级政府都成立了相应的应急管理领导机构。从实践层面看，国务院力推应急管理进企业、进社区、进农村、进基层单位，应急管理工作在全国各个领域、各个层面展开。

    “一案三制”筑就中国应急体系

    “我国应急体系的核心是‘一案三制’建设。”国务院应急管理专家组组长、国务院参事闪淳昌这样告诉记者。其中，“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系；“三制”是指应急管理的体制、机制和法制建设。

    关于“一案”，闪淳昌指出，我国应急预案体系主要分为六个部分：一是总体应急预案，即国家突发公共事件总体应急预案，是国务院应对突发事件的综合性预案；二是专项应急预案，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四类事件，包括防汛抗旱、电网大面积停电、突发公共卫生事件、处置大规模恐怖袭击事件等25个应急预案；三是部门应急预案，目前国务院各个部门制订的预案已经增加到82个；四是地方应急预案，主要是指省、地、县级政府制订的应急预案；五是企事业单位应急预案，目前所有中央企业都已编制了应急预案；六是重大活动应急预案，是指举办大型会议、展览和文化体育等重大活动，主办单位制订的应急预案。

    在体制建设方面，闪淳昌认为，近些年工作的最大成果是，在原有一些应急指挥体系如森林、防汛等得到加强的基础上，在各级政府的层面都建立了应急管理领导机构，应急工作由部门层面上升到整个政府的层面。

    在机制建设方面，闪淳昌认为，协调有序、高效运作的应急机制正在形成，反应速度明显提高，形成了具有中国特色的应急机制。这表现在三个方面：一是各级政府、部门应急平台建设步伐明显加快。不少城市整合110、119、120等应急资源，统一接报，分级分类处理，效率显著提高。二是公众沟通、动员机制逐步形成。各地通过手机短信、电台广播等措施，使公众能够第一时间获得信息，提前应对灾害。三是社会管理机制为应急管理奠定了良好基础。在社区、厂矿、农村等基层单位加强组织建设和日常管理，群防群控，为应急管理打下坚实基础。

    在法制建设方面，除了国务院颁布的一系列意见、规划、方案之外，最重要的成果是今年8月十届全国人大常委会第二十九次会议通过了突发事件应对法，为推动应急管理工作并规范政府应急行为提供了法律保障，这部法律将于今年11月1日起施行。

    凸显执政理念“以人为本”

    “2006年的一天晚上，总理想了解西藏某地受灾群众的情况，电话打到了民政部国家减灾中心。20分钟后，民政部就把灾区情况报告给了中央，包括有多少群众受灾，死了多少牛羊，工作组到了哪里等等。一位曾长期在西藏工作过的副部长感慨，想不到，我们现在的救灾信息和反应速度这么快！”

    这是民政部救灾救济司司长王振耀告诉记者的一个真实故事。王振耀说：“这些年，我国的救灾应急机制可以说经历了一场革命性的变化。我们在装备比较落后、资金较少的情况下，创造了世界一流的应急速度。”

    中国的救灾应急速度，连不少发达国家都难以做到。2005年“卡特里娜”飓风袭击美国南部数州，灾民3天后才见到联邦政府官员。而在我国，24小时内中央工作组就要到达灾区。王振耀说，发生灾情后，我们要求做到：2小时内上报灾情；联合工作组在24小时内到达灾区，救灾物资24小时内救助灾民到位，中央应急救助资金72小时内下拨到灾区；当年完成恢复重建。

    民政部为此还设立了四级应急响应系统。当死亡人数达到30人～50人，或转移人数达到10万人～30万人，或倒塌房屋达到1万间～10万间时，就要启动四级紧急响应，由司长带队赶赴灾区。王振耀回忆说，2003年浙江发生台风，造成巨大损失，晚上10点多民政部接到灾情报告，马上叫醒了部长。晚上12点，部长决定启动二级响应，连夜组成工作组，第二天一早部长就带队坐头班飞机赶赴灾区了。

    为什么我们能创造救灾应急的“中国速度”？王振耀认为，关键是紧紧围绕老百姓的需求，真正把“以人为本”作为应急建设的根本原则。王振耀说，要求救助在24小时内到位，世界上只有我国作出了这样的规定。因为这个时候老百姓最需要政府的关怀，这时中央政府官员出现了，哪怕只是先送上一瓶水、一片饼干，对灾民都是莫大的安慰，而救灾款的及时到位更是对地方政府的最有力支持。

    闪淳昌指出，“以人为本，减少危害”是我国应对突发公共事件的首要原则，就是把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。他解释说：“当生命健康与财产安全发生矛盾时，我们首先要保障人的生命健康，这是执政理念的巨大飞跃。”

　　党和政府执政能力显著提升

    党和政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，是执政能力的直接体现。闪淳昌认为，应急机制建设反映出党的执政能力显著提高，可从四个方面去理解：

    第一，它充分体现了我们党立党为公、执政为民的根本宗旨。闪淳昌说：“世界上任何一个国家的政府，能不能维护正常的社会秩序，能不能有效地管理和处置危机，能不能保障人民群众的生命财产安全，已经成为检验这个政府能否取信于民的重要标志，成为检验这个政府是否对人民群众负责的试金石。”王振耀认为，救灾行政实际上是国家行政的最后一道安全线，灾害管理在我国有着很强的政治性。

    第二，它是落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。应急体制机制建设，从社会实践看，很多方面是为了解决社会中存在的大量不和谐问题，如减少群体性事件、加强农村公共卫生事件的处置等，这些都极大地促进了社会和谐。闪淳昌透露，从2005年起，我国的群体性事件出现明显下降，表明我们的和谐社会建设已经取得明显成效。

    第三，它是政府全面履行职能的一个突出表现。温家宝总理多次强调，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。应急机制建设的成就表明，我们在解决社会管理和公共服务“腿短”的问题上取得了新的成就和进步。

    第四，它已成为全面贯彻我国外交路线的重要方面，并大大提升了中国的国家形象。以海上救援为例，近年来，我国投资近30亿元，加强救捞装备建设，并成立了中国海上搜救中心，实施了《国家海上搜救应急预案》，形成了完善的应急反应体系。仅2006年，全国各级搜救中心和海事机构共组织、协调重大搜救行动1620次，成功救助人员1.68万人，其中，外籍人员962人。闪淳昌举例说，2006年5月，我国政府应越南政府的请求，开展了历史上最大规模的海空联合搜救行动，一次救起为台风所困的330名越南籍渔民，在越南引起轰动，越南国家主席陈德良为此致电中国国家主席胡锦涛表示感谢。 (薛凯)