新华网北京１月２９日电（“新华视点”记者林嵬、张军）在３１２国道陕西省咸阳段，经常能看到执法人员以“招手停”的方式收费。１月２３日，一辆车号为新Ｂ２０３８２的货车行驶到咸阳市长武县洪家乡路段时，被当地交警拦下，车主交了５０元罚款后被放行。
一些过往司机告诉记者，在与３１２国道咸阳市境内沿线交警、路政、运政等执法人员的长期“讨价还价”中，形成了这个双方都能接受的“协议价”，有的司机一上路就带一沓５０元钞票准备挨罚，如不按“潜规则”主动交罚款，就会被重罚。
在日常生活中，这种被称为“行政议价”的现象屡见不鲜。一些人因违法面临行政处罚时，往往也讨价还价，而执法人员也乐于接受。
“行政议价”渐成潜规则
河南省禹州市灵峰水泥厂经理时建业说，“行政议价”对于企业来说是家常便饭。一次，一个执法部门到厂里检查，发现问题后，随即口头通知罚款数千元，但经过宴请和讲情后，交了千把元了事。时建业说：“这种讨价还价的事，一年要碰到十几起，只要是口头通知，就有商量余地；一旦书面通知，就要‘公事公办’。”
行政收费中的“议价”现象也渐渐抬头。一项调查表明，江西一地区人口和计划生育委员会２００５年征收社会抚养费４７９３起，几乎都是“议价”的，征收金额基本上都低于法定标准。河南省桐柏县交通局长魏建桐说，桐柏曾连续１０年没完成交通规费征收任务，关键是“行政议价”作怪。
江西一地区政府法制办负责人说，行政收费额低于法定标准，主要是为了保证更大范围收钱、收到钱，获得更多的部门经济利益。
上个世纪９０年代，我国建立起行政复议制度，被称为“民告官”的“第二通道”。从执行情况看，行政复议案件数量大幅上升，但行政处罚领域的行政复议案件仍然偏少。河南省漯河市２００５年行政处罚的７５００件行政案件，进入行政复议程序的只有９０多件。江西省抚州市临川区交通局两个运管所２００６年上半年行政处罚２４６件，没有一起行政复议。
抚州市临川区法制办张志强说，这种反差并不说明行政执法水平大幅提高，恰恰证明“行政议价”广泛存在。行政相对人宁愿直接与行政主体“议价”，从而获得一个可承受的结果，而不愿等到不利局面出现后再通过行政复议维护自身权益。
“讨价还价”＝滥用职权
专家指出，我国约８０％的法律、９０％的地方性法规和几乎所有的行政法规都靠行政机关来执行，且大多数行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务，行政机关如果不全面、正确、严格执行法律，随意进行行政管理、滥用自由裁量权，必然会损害法律的权威和尊严，再健全、再完备的法律也形同废纸。
中央党校研究生院副院长刘春说， 表面上看，“行政议价”微小而具体，双方都能接受，甚至还“一团和气”，但实际危害巨大，是滥用职权行为。这种行为的蔓延，让严肃的行政管理变成了“市场行为”，惩罚性的特点没有了，变成了利益交换，给公共管理秩序带来隐患。行政自由裁量权是现代行政必不可少的权限，但绝不可以滥用职权。
河南一县政府法制办负责人说，目前的行政管理中，不光存在“官民议价”，还存在“官官议价”现象。县里一位居民到某乡镇打猎，被乡干部罚款６０００元，但乡政府并没有执法权，属于“越权执法”。这位居民提起行政复议，法制办准备撤销这一行政行为，乡政府找县领导做工作，这位县领导对法制办人员说，乡政府没错，你们看着办。结果，只好让乡政府退给这位居民３０００元了事。
郑州大学法学院教师苏彦说，如果允许行政执法讨价还价行为扩大，被处罚人、被处罚单位就会不遗余力地动用各种资源，来避免损失的扩大化。因此，拉关系、走门子就成为各种手段中的首选，同时也给行政执法人员留下了较大的空间，容易在执法中办“人情案”“关系案”，甚至违纪违法而导致职务犯罪。
病因：执法目的“利益化”
河南、陕西一些干部认为，国家近年来出台多项措施，规范行政执法，但“行政议价”却屡禁不止，重要原因是行政机关执法中存在执法主体混乱、执法目的“利益化”等通病。
河南省郸城县法制办在执法检查时发现，一些乡镇土地管理所越权给农民办《土地使用证》，按规定，《土地使用证》应由县级政府颁发。乡镇土地管理所越权办证主要是为了截留相关规费，而且办证收费也没有统一标准。
２００６年５月，江西省修水县古市镇农民吴发山买来１.５立方米木材，准备运回家做家具时，被古市镇林业站几名干部看到，林业站干部当即以非法贩运木材为名，要对吴发山处以３０００元罚款，经人说情后罚款１６００元。后来，吴发山申请行政复议，修水县法制办审查发现，镇林业站根本不具备执法资格，经调解，林业站返还了罚款。
南昌市城市管理行政执法机构一度达１３个，行政执法人员１０００多名，多头执法，职能交叉，乱罚款现象突出。２００６年起，南昌市清理集中了行政处罚权，才缓解了这一现象。
河南省周口市副市长范明说，执法目的“利益化”是“行政议价”难禁的另一个原因。目前，多数基层执法队伍正常经费不足，靠罚款和收费“自费行政”，罚得越多，收得越多，返还得越多，陷入“执法养人、养人执法”的怪圈。
陕西省长武县运管编制只有２０人，在岗却有６０人，人员工资一年要４８万元。由于属自收自支单位，财政不给一分钱，包括办公经费都要靠收费和罚款解决。长武县每年征收养路费五六十万元，运管费五六十万元，累计每年要上交１２０万元，７７％可返还到县运管所。西安市蓝田县矿产管理局作为矿产资源管理部门，在机构改革中却被定为自收自支单位，除少数几名领导被纳入政府公务员序列由财政供养外，大部分工作人员靠收费养活。
公开“权力清单”可借鉴
刘春说，消除“行政议价”现象，要从执法主体这个源头想办法。一是推行在群众参与、监督下的“公开执法”，二是要改革行政经费财政保障机制，认真测算好行政执法机关的执法成本，保证行政执法机关的正常开支，消除其逐利基础。
今年１月２２日，郑州市政府向社会公开了行政“权力清单”， 共清理界定各类行政权力４２７５项。同时，郑州还对行政执法主体资格和行政执法人员资格重新认定，取消了自收自支单位的执法权。
郑州市政府法制局负责人指出，公开“权力清单”后，公众可以了解权力的使用范围、运作模式等；对行政部门的执法行为有怀疑，上网查查就知道该行为是合法还是非法。明确执法主体，有助于遏制部门权力利益化，将罚款和收费作为经费来源的倾向。
一些专家指出，消除“行政议价”，最重要的是行政机关实现执法观念转变，由监管者转向服务者，否则行政执法“宽严皆误”。“行政议价”导致执法“人情化”损害法律尊严，但社会又呼唤“人性化”执法，怎样把握好两者的区别，关键是在健全“执法过错责任追究制”中引入正当、平等、程序这几把“尺子”，使得行政执法既有弹性，又维护法律的刚性。
要么接受要么“出局”，潜规则前的复杂心态
“老板虽然有钱，但是在有的官员面前就像‘三陪小姐’──心里极端厌恶反感，为了赚钱还要笑脸相迎……”在二级城市搞房地产开发的小陈这些年虽然赚了点钱，但谈起一些官员的“权力寻租”依然让他感到压抑和愤懑，觉得无处宣泄。 像小陈这样对权力寻租、为官不廉感到“愤懑”的私营企业主、个体老板并非少数。记者在中西部各地调查了解到，由于私营企业主、个体老板等人群是权力寻租的主要对象，不满官员腐败，但又不得不随顺种种“潜规则”成为他们的复杂心态。在某些特定的时期和事件中，特别是在社会集体无意识的情绪宣泄中，容易诱发这些中小老板“仇官”心理非正常释放。
警惕“党内潜规则”使公权变成私权
我们党内有没有潜规则？答案是肯定的！中央党校党建部教授蔡霞最近在接受《北京日报·理论周刊》采访时指出，当前，在某些基层党组织内部，既有党章规定的正式制度存在，也有潜规则这样的非正式制度存在，这是一个客观现象。 蔡霞教授将党内潜规则归类于“非正式制度”，这个归纳很到位，也很尖锐。从正面审视，我们给它一个“非”的结论，但在“某些基层党组织内部”的潜规则运营者那里，它似乎已经沉淀成为一种“制度化”的东西，“像一只无形的手调节着党内的关系”，“实际左右某些基层党组织内部”（蔡霞语），他们甚至认为，潜规则才是党内的“正式制度”！而党内的正式制度却被潜规则边缘化为自欺欺人的政治摆设。
