编者按：2006年是我国煤炭资源管理体制改革取得重大突破的一年。从2006年10月起，一场变煤炭资源“无偿划拨”为“有偿使用”的改革在山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等８个煤炭主产省（区）试点推进。试点省（区）开始探索煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得制度。这标志着我国矿产权改革的序幕已然拉起。
早在两年前，山西省在全国就率先启动煤炭采矿权改革。煤炭资源全面推行有偿化使用，就是要变“双轨”为“单轨”，真正让市场在配置矿产资源上发挥基础性的作用。这是煤炭矿产权益的综合改革，也是我国煤炭生产力布局的一次调整。这项工作牵涉面大、利益关系复杂，在实际操作中难免受到各种各样的阻力。 
可喜的是，在试点地区政府的强力推动下，改革还是消融了层层坚冰，挺进实质操作阶段。从改革启动较早的试点地区来看，基本上达到了保护煤炭资源、提高行业素质、促进安全生产、方便政府监管的作用。当然，试点工作也暴露了一些问题和矛盾，值得我们深入思考和研究解决。
“资源终有价，矿权新归属”，这是一场涉及产权分配的复杂利益调整。这次改革，怎样终结煤炭资源开发中的种种顽疾，实现保护环境、节约资源与促进煤炭工业健康发展的共赢？
改革试点取得突破
积弊催生“煤炭新政”
2006年9月30日，财政部、国土资源部、国家发改委联合出台《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》。
就在方案出台之前的20天，国土资源部委托陕西省国土资源厅举办了一场探矿权拍卖会，以27亿元的高价成功拍卖3处煤炭探矿权，创下全国探矿权单次拍卖成交额最高纪录，为我国资源有偿使用制度“试水”描下了浓重的、具有历史意义的一笔。
矿产资源的主要特征是其稀缺性和不可再生性，矿产资源是有价格的，而且出让的方式应当通过市场形成价格，找到受让方。由于体制和历史的原因，我国实行的是行政无偿划拨制度，直到上个世纪末才实行了新增资源的“招标、拍卖和挂牌”出让，而此前已经出让的庞大矿产资源价值仍然处于“零价格”。由此形成“无偿划拨”和“有偿使用”双轨并存的矿产权配置制度。
一些地方煤炭开采之“乱”，相当大程度上反映了我国煤炭开采双轨并存的“乱相”。
除了国有煤矿以外，山西相当多的煤矿所有权、经营权和采矿权归属主体不明晰，而“三权合一”的煤矿更少，多数煤矿处于“三权分离”状态。
上个世纪80年代中期，山西省响应国家“有水快流”的号召，开始走大办小煤矿之路。管理最无序的时候，凡是能在县、（地）市煤管部门找一个批文的，都能开煤矿。
记者在晋北煤炭大县左云县了解到，该县几年内在100多平方公里的地方竟开了480多座小煤矿，许多小煤矿的井田面积不到0.5平方公里。山西省煤矿总数在最多的时候达9000多个。
由于上述历史原因，各地中小煤矿的投资主体和所有权性质十分混乱：市、县、乡政府投资的，社会单位投资的，村集体投资的，乡村联营的，社会单位与乡村联营的，军办煤矿移交地方的，外地公司在山西投资办矿的，还有极个别的个人办矿。
上个世纪90年代后期，煤炭价格掉进低谷。除个别乡村煤矿仍由集体经营以外，多数地方中小煤矿通过承包、租赁、托管、改制等形式，转为个人经营。由于国家产业政策和法规没有明确煤矿是否允许个人投资、经营。不少地方为了绕开这个敏感问题，给个人承包煤矿派出了由政府或集体任命的矿长当法人代表。其职责是在各种证件上挂名，参加政府的各种会议，应付各种检查，实际根本不行使任何管理权；煤矿实际控制者是承包人即矿主，他是投资人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前台。
中小煤矿多年来层层转手，投资主体和经营主体不断变更，形成了十分复杂的产权关系。这种局面带来以下相互关联的问题：
其一是煤矿经营短期意识和粗放经营方式。由于煤矿投资者和经营者未必是所有者，产业政策又缺乏连续性，大部分经营者抱着“短期干、凑合干”的心理，不愿投资搞技改，生产方式原始落后。
其二，煤炭资源浪费严重。小煤矿的资源回采率只能达到15％至30％，且弃瘦采肥，越层越界开采。
其三，重大安全生产事故频发。由于小煤矿安全投入严重欠账，工人不经过培训违规操作，这几年的重特大安全事故90％以上发生在中小煤矿。最近几年，各地重大事故发生后，常常发生矿主逃逸、矿长坐牢、而对死难矿工善后处理由政府“埋单”的尴尬事情。如何对小煤矿实行有效监管成为煤炭产区政府面临的一道棘手难题。
由于煤炭开发秩序混乱，能源产区群体事件时有发生。地处神府－东胜煤田腹地的上漫赖村，经过多年高强度开采塌陷问题日渐凸现，矿区群众与矿老板之间的矛盾日益尖锐。2006年两会期间，这一地区千秋煤矿塌陷区的部分农民组织起来拦在煤矿窑口，煤矿被迫停产。3月11日晚上，农民们开始轮流值守。晚上快9点的时候，四五十名矿工在矿主的指使下集合起来，冲向正在“值班”的农民。这一事件中，一位50岁的农妇竟被活活打死。
“资源整合”、“有偿使用”：两个轮子一起推
为解决上述问题，早在两年前，山西省在全国率先启动煤炭采矿权改革。
2004年４月，临汾市梁家河煤矿发生重特大爆炸事故，又出现了“无人负责”的情况。这使得山西省下决心推进煤矿产权改革，明晰产权关系，促进采矿权、经营权和所有权合一，探索安全生产、资源节约和持续发展的长效机制。
山西省政府通过调研认定，阻碍“三权合一”的关键点在于采矿权，只要确定采矿权向真正的投资人（不是证照上挂名的投资人）或实际经营者靠拢，主要是促成采矿权人与现有经营权人合一，就能逐步理顺煤矿的产权关系。解决这一问题的抓手就是对现有的多、小、散、乱的矿井资源进行整合，全面推行资源有偿使用，重新设定新的采矿权及采矿权主体。
山西省首先在临汾市试点一年。2006年６月，省长于幼军签发政府令颁布《煤炭资源整合和有偿使用办法》。山西省资源整合的目标是：各市煤矿数量减少30％以上，重点产煤县淘汰年产９万吨以下煤矿，2010年，年产30万吨的矿井要占到90％以上；资源整合中新增资源面积不超过10％，新增生产能力不超过10％；整合后的煤矿全部实现壁式开采，煤矿综合回采率达到60％。资源整合工作由县政府组织国土、煤炭、安监、工商等部门和中介评估单位，进行资源开采实测后，编制规划和方案，由县、市、省逐层上报。
煤炭资源经过整合后，一律实行使用权有偿取得制度。山西省国土资源厅矿管处负责人说，新批资源除了优先给国家鼓励的重点产业如煤化工业配套煤炭资源以外，一律实行公开竞价出让。对1998年以前未实行资源有偿使用的煤矿，要按核定的煤炭储量补缴资源价款。
山西省煤管局综合处处长苗还利介绍，目前，全省首批实施煤炭资源整合的60个主要产煤县市中，已有52个县市的方案得到批准，压减矿井比重达到了32.6％。30个非主要产煤县的工作也已经启动。资源整合后的煤矿按照核定后的投资人，在企业组织形式上登记为公司法人，从而也成为变更后新的采矿权主体。由此可望实现投资人（所有权）、经营者（经营权）与采矿权人（采矿权）最大化的一致。
先易后难，改革逐步推开
资源整合和有偿使用，涉及煤矿产权归属，事关国家矿产资源保值增值。记者在调研中发现，试点地区在推进中，把握了这样几个关键点：
——尊重现有产权关系，理顺投资人、经营者和采矿权的利益关系。鼓励通过股份制建立规范的公司。比如，山西在资源价款的收取方式上，对过去通过行政无偿审批方式取得采矿权的国有煤矿，其采矿权价款转为国有资本金；对过去无偿取得的非国有煤矿采矿权，如资源量较多、规模较大的煤矿，在政府与采矿权人和投资人协商同意的基础上，可将采矿权价款全部或部分转为国有资本金，形成国有控股或参股的股份制企业。
——充分考虑到煤炭资源的保护开发和价值增值，确保国有资产不流失。山西省规定，对资源量较少、规模较小而且难以整合的煤矿，采取“资源一次划定，分期分段出让，价款随行就市”的办法。同时规定，在整合过程中，年产30万吨以下的不准整合已关闭煤矿和其他空白资源。
——向基层倾斜，为煤矿和矿区农村的可持续发展留下较充裕的资金。山西省在资源价款的分配比例上规定：按照省、市、县３∶２∶５的比例分配，资源整合中通过公开竞价出让的采矿权价款，按照２∶３∶５分配。山西省国土资源厅矿管处处长刘书勇说，这个比例充分考虑到了煤矿和矿区农村的可持续发展。县级分成的采矿权价款专款专用，主要用于对煤矿企业所涉及乡镇、村生态环境治理、发展公益事业，维护农村原有办矿利益，对合法矿井关闭的补偿等等。
“三权合一”带来体制的历史性突破
“缴了资源价款，资源给咱划定，采矿权人也是我们投资人的，这回吃了‘定心丸’，煤矿真正是我们的了！”山西省乡宁县几位个体煤矿主对记者“扬眉吐气”地说，“咱得当自家的光景过！”
由于实现了所有权、经营权和采矿权“三权合一”，煤炭企业在真正意义上成了资源和资产的控制者，解决了“资源归谁采、煤矿归谁开、责任归谁负”等敏感问题。煤炭资源全面推行有偿化使用，就是要变“双轨”为“单轨”，真正让市场在配置矿产资源上发挥基础性的作用。
从山西等试点省份的运行情况看，煤炭资源“有偿化使用”改革与“三年解决小煤矿问题”、“促进煤炭企业可持续发展试点”配套推进，将大大优化煤炭行业的生产力布局和生产力水平。同时，这场以煤炭“两权”（探矿、采矿权）改革为发端的矿产权市场化改革将在多个方面产生深远的影响。
——煤炭煤矿产权明晰后，大量中小煤矿的实际控制人从后台走到了前台，成了名副其实的法人代表，这从法律上确立了他们的民事权利与民事责任。政府的监管从此可以直达监管对象，不会再被那些“名义矿长”和“挂名法人代表”架空。
——煤炭资源有偿使用后，还将从根本上解决掠夺式开采和资源浪费问题，合理开采、珍惜资源成了一些企业的自觉选择。产权敲定大大刺激了小煤矿改革采煤方法的积极性。据记者了解，仅山西临汾市就投入了60亿元进行采煤方法改造，由房柱式向壁式、由炮采向机械综采快速转变。乡宁县国土资源局局长刘波说，产权改革从根本上解决了浪费资源问题，小煤矿回采率提高了一倍多，煤矿开始科学规划、合理开采。
——资源有偿使用还在国有资产管理体制上取得了历史性的突破。长期以来十分庞大的矿产资源无价格，产权归属不明确，不能完全进入要素市场。采矿权改革使资源有了价格成为商品，产权有了明确的边界，从而能无障碍地进入市场配置。比如，煤炭“两权”改革突破了过去行政无偿划拨制度下形成的煤炭企业“资源画地为牢，资产无法作价”的困境。不少有识之士苦心构想的“煤炭资源资产化、采矿权利股份化、企业经营集团化”开始变成现实。山西省煤炭工业局局长王守祯说，“煤矿经营集团化势头明显加快”。
