广州:公众参与立法新尝试政府少了自由裁量权

“作为澳大利亚公民，我在广州生活了10年。虽然广州目前仍然存在着一些不安全因素，但是这个城市的治安状况正在缓慢而扎实地改善着。作为一名外籍华人，我祝愿广州市政府好运。”

7月7日，在广州市政府法制办网站上征求《广州市公共安全视频系统建设管理规定》意见表上，一名外籍华人留下了他的意见。

另一位叫何雪刚的网友在意见表上建议，在广州市公共安全视频系统建设过程中，应加强图象传输的防窃取能力，防止被商业间谍窃取情报。

发表意见的网友们可能不知道，他们的意见已被作为公众参与立法的建议，被放到广州市市长办公会上参考讨论。就在当天，广州市政府举行新闻发布会，向社会宣布了《广州市规章制定公众参与办法》，并将于明年1月1日正式实施。

这是全国首部规范公众参与行政立法工作的地方规章。该《办法》规定，凡是广州市规章的制定工作，不管是否与公众利益有直接的、密切的关系，不论是外地人还是外国人，都有权参与及提出意见。《办法》还规定了对建设性意见的提供者的奖励措施，激励公众参与立法。

公众参与的第一个实验田

早在2005年12月，广州市政府就开始了公众参与立法的全方位尝试，采用公众参与的方式制定《广州市商品市场管理规定》。

当时，广州市的1630个市场和176个工商所的公告栏里，同时出现了一份公告。公告内容包括征求立法建议的目的、规章制度的目的和依据、规章初步框架和主要内容、立法详细背景的查阅指引，以及问题、建议提交途径和时限等。

同时，市政府、市法制办、市工商局的网站，广州市各大报纸都刊登消息，征求公众的意见。随后又召开市场开办者座谈会听取意见。如此大的动静，引起了市场开办者和经营者的关注。有人对此并不乐观，认为是在走过场，但也有人抱着试一试的态度，提出了自己的建议。

25天的征询建议期，通过电话、信函、网站，法制办共收到公众建议12份，34项建议。这些立法建议在网上及时公布后，广州市法制办又会同工商局进行研究，拟订了草案，并公布了立法建议的吸纳情况。

2月9日，广州市政府门户网站和法制办网站公布《广州市商品市场管理规定》草案全文及相关说明，再次征求公众的意见。与此同时，又在广州市各大媒体发布征求草案的信息，在市场管理的行业报《民营经济报》刊登主要条款，在各大市场发放草案文本小册子，并向各职能部门征求意见。此外，还实地召开小型会议，听取场内经营者的意见，通过商会通知会员单位及民间团体，邀请法律和市场发展专家参与论证。

接着，又对公众意见进行处理和回应，形成吸纳意见情况综述，说明不吸纳的原因，最终形成草案送审稿提交政府常务会议审议。

在草案征求意见阶段，35天内收到书面意见22份，加上会议意见共123条。

一位网友在市法制办网站上留言：“对于网上征求意见这点更值得高兴，既民主又方便大众参与。”

公众提议，市场管理应该规划先行，市场布局不合理，过于密集将会导致恶性竞争；先行赔付制度不合理也不合法，在原因不清楚情况下先行赔付，损害了经营户的利益；市场管理者众多，但真正遇到问题又没人管，应该建立管理者首问制度。

广州市法制办法规处处长张国强说，这些合理的意见最终被采纳。

　 全过程公开公众意见

“鼓励公众参与立法，有助于建立依法行政的负责任的政府机制，对增加政府透明度有很重要的作用。”今年7月17日，在广州召开的广州规章制度公众参与研讨会上，美国耶鲁大学中国法律研究中心副主任贺诗礼女士对这部法规给予了高度评价。在这次研讨会上，来自广东省政府法制办、广州市法制办、美国耶鲁大学中国法律研究中心、中山大学和暨南大学等单位的专家学者，以及北京、上海、深圳政府法制机构代表，对公众参与立法的相关问题展开了广泛讨论。

怎样才能让公众知道立法内容？如何引起他们参与的热情？哪种方式能最简便有效地吸纳更多人的意见？

广州市法制办主任陈里程说，现行法律没有对公众参与行政立法作强制性规定。这给政府很大的自由裁量权，听证部门随便找几个为自己说话的人就完成了公众参与的形式，在一定程度上制约了公众的参与。

而广州市出台的《办法》明确要求，规章起草部门要通过网站、媒体等多种方式发布征求意见的公告，要在有关媒体上登载全文或者提供链接等内容。公告必须说明规章制定要解决什么问题，将会针对哪个群体，产生什么样的影响。起草部门要根据实际情况采用最简便、最有效的方式来吸纳更多人的意见。

美国交通部规章制定与实施助理总顾问艾斯纳先生认为，越是非正式的会议，越能激发更多人的参与。这是他们的一项研究结果。

如何吸纳公众的意见？怎样建立回应机制？

陈里程说，以往公众参与立法缺乏民主性，具有极强的行政色彩。公众的意见是征求了，但行政机关对待公众的意见，只是进行内部研究和汇总。公众不知道谁提了什么意见，意见有没有被听取，为什么没有被听取，暗箱操作的余地很大。广州市出台的《办法》则明确要求，立法活动要全过程公开公众意见。意见可以通过媒体、委托行业协会、中介机构或其他社会组织收集。要求规章制定必须召开公众座谈会。为弥补网络、媒体覆盖不足，《办法》还设定了开放式听取意见、听证会、论证会作为选择程序，创设了开放式听取意见形式。通过这种对象不限定、形式不特定的听取意见模式，广泛听取公众的意见。《办法》强调建立公众意见反馈制度，对公众意见必须及时反馈，对不采纳的意见必须说明理由。

法律最重要的是它的执行效果。对于《办法》的公布，广东省法制办林魏说：“现在不是结束，而是刚刚开始。”美国耶鲁大学中国法律研究中心副主任贺诗礼女士也表示：“现在要做的是真正的实施好这个法规。” (李润文)