据北京社科院《报告》

    今年4月29日下午，50岁的武高山从就职三年的宣武区区长任上卸职，低调履新北京西站地区管理委员会主任。

    北京西站地区管理委员会(以下简称“西站管委会”)为正局级，但属事业单位。作为北京市政府直属机构，负责整个西站地区的综合管理工作。

    这一职责显非易事。仅有1.3平方公里的西站地区，处于三区交界，至少有10部门派出了1318个管理人员。

    “管理者的效率不高。”1月18日，北京市社科院递交市政府高层的《报告》(以下简称《社科院报告》)中写到“给扰序和违法犯罪分子提供了违规、违法的机会”。

    《报告》将此原因归结于，肩负重责的西站管委会，法律地位不明，其仅为事业单位，由此形成“管理”行政部门的独特景观。

    2月5日，市长王岐山就《报告》批示：“西客站的管理问题已属北京‘顽疾’之一，能否改变的确有体制、机制问题，当然也有在硬环境和管理乃至班子、队伍问题。总之，要下工夫，在奥运前作为重要窗口来建设好。”

    “五警”与“六黑”

    西站地下二层退票大厅，是票贩子的一个集散地。

    这里本是警力集中的一个“重镇”，但倒票猖獗的一个原因在于，票贩子在这里与乘客发生纠纷，只需走出大厅，便可以在两方警察的眼皮底下逃过追究。

    对于这一情况，《社科院报告》的解释是，大厅内归西站公安分局警察管，而票贩子如跨出大厅即“暂时终止倒票行为”，厅内的警察不会管，而厅外的更不会管。

    目前，西站地区共有五方警力，其中市公安局西站地区分局现有147人，市公安局公交分局西站派出所24人，北京铁路公安局西站公安段309人，交警丰台支队西站分队30人，武警西站中队(含消防特勤)177人。

    这尚未包括参与治安管理的至少24名宣武区城管监督人员。

    五方警力划线而治，在西站中有多个地区属于“交界地带”。仅以南广场为例，清理整治“黑旅馆”揽客者就需要3家公安机关联手出动：西站公安段的辖区是台阶以上，广场归西站公安分局，但广场的一个角归丰台公安分局太平桥派出所管理。

    西站治安一直为人诟病。《报告》列举了故意损害旅客利益的“六黑”行为，分别是“黑车票”、“黑出租”、“黑托运”、“黑旅店”、“黑寄存”、“黑电话”。

    在2005年《报告》调研期间，社科院专家曾向西站10个事业单位、40家企业发放了400份测评表，结果显示，公安和城管工作评价比较低，认为其很好地履行职责的票数不足20%。

    早在2003年，针对坑害旅客的“六黑”事件，媒体曝光共36次。材料显示，仅10天在专项打击内，警方就查处治安案件102起。

    同年12月，西站“四大黑帮”———“孟氏家族”、“包头帮”、“河南帮”和“单干帮”，在警方的“天网行动”中落网。

    次年10月，西站地区再爆械斗事件，系两个长期以来操纵西站京津黑车客运“东北帮”之间，为抢夺利益而爆发的一次暴力冲突。

    国家发改委宏观经济研究院研究员、原铁道部规划经济研究院研究员杨洪年说，就治安问题而言，一般的火车站分为站前派出所和车站派出所，分属地方和铁路部门管理，北京西站的则要复杂得多。

　　双重分割与多头管理

    两层分割线，被认为是北京西站显现多头管理的缘由。

    第一条分割线，主要体现在铁道部与北京市政府之间。作为投资者，两者对北京西站的分管方案是：以铁路站房、进站系统等为主的地上部分，归铁道部北京铁路局管理；以出站系统为主的整个西站地区，归北京市政府，由西站地区管委会代为管理。

    与此并列的另一条分割线，来自北京市政府本身。

    西站地区占地1.3平方公里，横跨丰台、海淀、宣武三区。一个大体的分割原则是，三区只参与公共服务领域，不能分享财税收入，如市国税、地税、公安和工商四部门，均由市政府直接下设西站分局。

    但一个特例是，由于南广场至今尚未建成，其开发管理已交由丰台区处理，而北广场属市政府。这还体现在工商系统，即站内是由西站工商分局管理，但南广场则由宣武和丰台两个工商分局管理。

    又如宣武区城管监察大队，共抽调28人单列一个西站分队。至于针对在公共服务方面的民政、卫生等，则未派驻机构和人员，其相应职能由仅是事业单位的西站管委会承担。

    有资料显示，该地区城管队因承担社会救助等额外任务，2005年1-7月每天工作10小时以上，长此以往，“将严重影响队员身体健康”。今年4月，城管队已面向社会公开招聘。

    《社科院报告》显示，仅在西站地区范围内，管委会所要协调多个部门，总人数共有579人：北京市政府职能部门派驻的直属单位4个，市公安、工商、国税、地税的分局。

    社科院课题组负责人唐鑫从“六黑”问题开始分析，并对比其他火车站等繁华复杂地区，发现西站地区“更多头，更复杂”。

    体现在《专家组报告》中，专家组成员潘麒麟称，“西站地区条块分割、各自为政、多头管理且缺少权威性和综合统筹职能，”“西站出站系统与进站系统、北广场与南广场、铁路部门与地区管委之间的协同、衔接与利益协调十分困难。”

　　“弱势”的管委会

    西站管委会现有编制80人，实有50人，其中有30名编制为城管监察、环卫占用。

    在内部，西站管委会下设办公室、综合管理一处、二处、城建规划管理处、精神文明建设处、纪检组、组织人士处和行政计财处。

    “西站地区的管理体制像一个四不像的独立王国。”专家组成员、专事西站体制研究的专家潘麒麟说。

    1996年1月北京西站正式运营时，西站管委会成立，当时“为市政府议事协调机构”。管委会由市政府副秘书长牵头，所涉三区副区长以及建委、公安、工商、地税等局级单位副局长参与。

    2001年，原机构保留正局地位，改为市政府针对西站地区的代管机构。由于成立正局级行政部门需获国务院批准，故仅采取了事业单位模式。

    在《宪法》和《地方组织法》中，没有规定地方政府可将自己的权力授予或委托给一个事业单位代为行使，因此西站管委会法律地位不明确，对政府各职能部门驻区机构、铁路部门的工作，其职能只能是“协调”。

    粗算起来，西站管委会需沟通协调的单位、部门，达数十家。其中包括市委办公厅、市各局和驻区单位等。

    按潘麒麟的说法，由于西站承担类似一级政府的管理职能，但事业单位的属性，规定了其没有人财方面的管理权，“协调”必属无力。

    关键问题在于，西站管委会只能协调、督促地区内的管理机构，而不是自上而下的硬性管理，出现问题，只能依靠协调议事会等机制来解决。

    唐鑫分析，西站地区管委会的“代行政府职能”———代表北京市政府管理西站地区，协调不等于管理，充其量只能算管理的一部分。因此，西站管委会负责的“综合管理工作”壁垒重重。

　　“转正”与“大管委”

    针对西站管理体制困局，两组专家不约而同在两份《报告》中均提出，应加强管委会，并将其纳入行政序列。不过，二者就此提出了迥异的解决之道：《社科院报告》称，将西站管委会转为市政府办公厅代管的行政单位，名称不变，级别降半格，相当于市政府的二级局，职能是领导、组织、协调西站地区的管理工作，从而明确其法律地位和管理职能。

    “如果这样，北京新南站建成后，是不是也要建立一个正局级的南站管委会呢？”专家组成员潘麒麟反问。

    潘麒麟将西站管委会称为“官位事业单位”，其建议是，利用现西站地区管委会的基本架构和管理队伍，建立“北京市交通站区大管委”，进入市政府委办局行政序列，为正局级编制。

    对比以往西站管委会，“大管委”基本职责是负责全市范围内火车站、长途车站、民航场站等站区的宏观立法、管理、统一领导、组织、指挥和综合协调工作，其职能包括：政策研究、法规制定、整体规划、综合协调、财政支持等。之后，在站区所在地建立站区管委会，业务受“大管委”领导，而其具体管理则纳入所属区的行政序列。

    “北京西站的处境，在其他火车站和汽车站等普遍存在。”潘麒麟说。

    成都学者近期针对一些大中火车站的研究表明，体制不顺、铁路部门与地方管理部门难以协调，成为火车站地区的治乱之源。这一观点也得到了成都火车站管委会办公室主任段成柱的认可。

    成都火车站系2002年效仿北京西站的体制建立起来的，此后也面临着类似西客站的治安管理等问题。段成柱说，经过四川相关专家的调研，全国火车站管理体制并不统一，这是造成管理混乱的根源问题。

    “大管委”设立的另一优越之处在于，如果涉及比如与铁路部门的协调，“大管委”作为市政府委办局，权威性得以加强。

    这一思路受中关村科技园区管委会管理体制的启发，伴随北京科技园区增多，其“一区多园”的架构运转顺畅。

    目前，西站正针对相关问题做专项研究，西站管委会副主任徐捷告诉记者，专家研究转化为可行解决之道尚需时日，目前而言，研究公众如何不被“六黑”侵害更为急迫。

    (据新京报；朝格图）

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