户籍改革的潘多拉困境

    取消城乡户口差别的举措无疑是户籍改革的一个里程碑，但是，长久以来形成的城乡隔膜问题却并不一定能够得到解决

中国拟取消户口界限 建立城乡统一户口登记制     中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。     刘金国提出，各地、各部门要根据资源、能源等实际承受能力，把人口流动问题纳入本地经济社会发展规划，认真解决流动人口就业、居住、劳动保障、医疗卫生、义务教育等问题，逐步形成城乡劳动者平等就业制度。 进入综合报道>>>  评论

    “现在再谈这些东西，还有什么用。”10月29日，唐林意兴阑珊地把一张当天的日报扔到墙角，上面印着一条新闻：“10月27日，公安部发布消息，目前全国已有山东、辽宁、福建等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作，拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度。”

    “来不及了，”30岁的唐林认真地说，“我们这一代人都是受害者。”

    农业户口之痛 ——购买城市户口 4000元一个

    1992年，对于唐林来说，是一个狂喜的日子，那一年，他考上了大学，乡亲们奔走相告，主动给他家送来了各种礼物，甚至上门提亲的人也络绎不绝，开学报到时，村里几乎所有人都为他送行，50多岁的老村长拉着他的手大声感慨：“你娃能啊，你是我们这里第一个吃上商品粮的。”

    对于当时的唐林和他的乡亲们来说，城里人和农村人最显著的差别在于粮食。他们清楚知道，农民是种粮食的，收入低，城里人不但收入高，大都在工厂工作，还能享受商品粮的分配和各种日用品补贴。

    当然，还有很多差别，比如工厂招工只要城里人、城里人每家花很少的钱就可以租住政府的房子、城里的学校只招城里孩子，农村孩子需要另外交一笔费用、农村人永远被城里人看不起……

    而很长一段时间里，广大农村人获得通向城市生活“最保险的许可证”只有一个，就是一纸大学录取通知书，这成为亿万个农民家庭鼓励支持儿女上学的最佳动力。其他诸如当兵、招工等方式，因为有作弊机会，在很多地方成为农村少数干部家庭的专利。

    事实上，当时已经出现了购买城市户口的风潮，虽然对于大部分经济困难的农村家庭来说，这仍然不切实际，但是不少农民家庭都咬牙拿出几百或几千元不等，为自己或者子女购买户口。“90年代初，我们县不少农民为女儿买了城镇户口，因为当时流行的一种说法是，农村户口的姑娘是嫁不出去的，我记得1992年的时候，我们那里的城镇户口最高达到了4000元一个。”来自中部某省的任赫回忆说。

    具有 讽刺意味的是，在唐林上大学不久，当地正式废除商品粮分配制度，听到这个消息之后，唐林曾经有一刹那恍惚，不知道自己是喜是悲。

    上大学期间，唐林拒绝了家乡一个一直关系很好的女同学的“暗示”，因为父亲坚决地告诉他“听说孩子户口都是随妈的，你要娶了她还是只能生个农村娃。”

    城乡隔膜 —— “只要生在农村，就一辈子都是个农村人！”

    唐林万万没有想到的是，几个月后，他追求的一个城里姑娘很坦诚地告诉他不会和他谈恋爱，只因为他是一个农村人。

   “我不是农村人，我现在户口已经在城里了。”唐林挣扎着说，而姑娘怜悯地看了他一眼：“我妈妈说，只要生在农村，就一辈子都是个农村人。”

    “其实我认为像我们这样摆脱了农业户口的人也是受害者，虽然不像农民需要继续承担繁重的税负和大量劳动，但是村里人把我当城里人看，城里人把我当农村人看，里外不是人。” 当唐林终于省悟到农业户口的背景对他造成的伤害远远不是靠变成非农业户口就可以解决之后，“户口”两个字成为他终身忌讳的一个话题。

    在中国建国后为了缓和经济压力、迅速工业化城市化而设计的城乡二元经济结构中，“户口”无疑是最关键的一环，因为这一环的出现，农村人口无法向城市流动，城市面临的压力大为缓解，同时利用农工产品价格的差异，迅速地发展起来。

    但是，这一制度也给中国本就贫穷的数亿农村人口带来了很多问题，由于缺乏基本的社会保障和生活配套设施，同时又要负担税费和忍受人为压低的农产品价格，农民根本难以积累财富，同时，由于收入和生活条件原因，农村人和城里人心理距离越来越大，经济上的二元结构，直接导致了整个社会的二元结构。

    户籍改革20年——

    现实：农民工子女只能选择“民工小学”

    如是，自从中国收入差别不断拉大、城乡矛盾显现以来，户籍改革的呼声就一直没有断过。

    中国城乡户口坚冰始于1953年，当时为了减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。1958年，全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国户口登记条例》，使户口登记有了全国统一完整的法律依据，这部法律在当时的积极作用是不言而喻的，但同时也形成了一堵无形的墙，使城乡之间泾渭分明，公民的迁徙自由受到一定的限制。

    改革开放初期的1984年，坚冰出现首道裂缝：是年国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。统计为非农业人口，吃议价粮，办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑，给了部分人以“迁徙自由”，农民由此获得了在城市合法生存的权利。

    随后，则是商品粮分配制度改革、买卖非农业户口盛行、大量农民工涌向城市，但是，在一系列政策松动之后，持非农业户口的农村人仍然发现，他们不得不忍受诸多不公的待遇。

    “我们只能把孩子留在老家上学”，从江西来北京打工的王勇介绍，据他所知，大部分北京的中小学和幼儿园根本不收农村孩子，少量接收的学校需要大量的“赞助费”，因此不少常年在北京的农民工只能选择“民工小学”，但是这些小学设施简陋、无法保证教学质量，甚至经常因为手续不全而被查封。

    而事业略有小成的任赫将自己父母接到北京居住后，最担心的一件事，就是父母生病。“北京大医院看个感冒都能开出三四百块钱的药，而父母都是农村人，没有医疗保险，没有养老金，没有单位报销，万一得一个什么大病，以我现在的收入都不敢保证说就可以支付全部费用，这是一个无底洞啊。”

    最让这些农村人愤怒的是，他们感觉自己做了很多贡献，却得不到这个城市的认可和包容，即使自己勉强被容纳，父母妻儿也难逃别样对待。这种情绪引发的不稳定因素，推动国家加快了户籍改革的步骤。

    如今在一些经济发达的地区，已经开始不同程度地推进户籍制度改革，比如上海，就规定郊区新生婴儿可以上城市户口，浙江等地则早就规定了购房即可转户口的政策，并且取消了指标限制。从11个省市改革的指向看来，国家本轮意志坚决，50年来横亘在中国城乡社会中的那块坚冰，正在缓缓融化。

    只是，社会已有的隔膜和矛盾如何消除，这并不是几个政策就可以轻易改变的。国际先驱导报特约记者王娴报道

    户籍改革的潘多拉困境

    取消城乡户口界限带来的难题主要还是城市的承受能力和社会管理压力

    “有一条河，人们怕它泛滥成灾，就在河上修了一道大坝截流，但是后来大家发现，大坝让河流流动不畅，不利于上下游环境，于是有人就说,把大坝炸掉算了，可是大坝水位现在已经这么高了，一旦贸然炸掉，下游能够承受吗？有没有想过，即使炸了，已经改变了几十年的河道又会发生什么样的变化？”

    这是西部某市民政局局长打的一个比方，他对记者表示，他并不是不赞成户籍改革，但是户籍制度毕竟已经实施了将近50年，如果改革不慎，必定会出现各种问题，他认为，这是国家和地方都对这一问题谨慎从事，并且经常通过试点的办法研讨解决方案的原因。

    城市承受能力

    当11省市取消城乡户口界限的消息传出后，不少城市都开始担心，如果随之而来的是大量农村人口涌向城市，城市的教育、就业、衣食住行等基础配套设施能否跟上，就成为一个迫在眉睫的问题。

    以教育来说，虽然农民工子女就学难的问题一直广被指责，但是一旦取消目前对于农民工子女就学的限制，为了享受更好的教育质量，大量农村儿童必然会进入城市就学，中国一般城市教育设施的承受能力到底有多强，还是一个问题。

    而且，目前中国教育产业仍然处于计划经济和市场交界的尴尬境地。大量的公立学校也公开收取各种名目的学费、赞助费，一旦取消农业户口限制，这些杂费如何收取，可能还有待各地政府分别规定。

    就业也是一大问题，农业户口和非农业户口并不如人们所想象，只有农转非的障碍。事实上，虽然目前大量农民工弃地进城打工，但是一旦他们失业，他们仍然可以回家耕种凭借自己的农业户口分的土地，因此我国失业统计基本不会列入农业人口。

    但是户口界限取消后，相关的土地政策和社会保证政策必将发生变化，首先城市必须有足够的财力向以前的农业人口提供基本社会保障，其次，城市的就业压力也会明显加大。

    社会管理压力

    在目前的中国大城市如北京，人口动辄上千万，远远高过世界上绝大部分国家总人口。

    而中国长期依靠户籍制度，将9亿农民排除在城市之外，但是，自从改革开放以后，农民工大量进城，由于生活贫穷、文化水平不高、生存环境恶劣和城市生活带来的心理原因，在每个城市，农民工犯罪都是令当地公安部门头疼的问题。

    “我们并不特别歧视外来人口，但是事实是，我们缺乏对外来人口监控的能力。”一位地方公安部门负责人说。

    目前中国对在城市生活的农民工主要通过暂住证的方式进行管理，但是大部分农民工、特别是低收入者，并没有办理这些证件。在大部分城市，农民工都集中生活在工厂区、城乡结合部等本来就治安不好、鱼龙混杂的地方，警方管理颇为吃力。而一旦涌入更多人口，目前中国城市管理能力堪忧。

    户籍改革将是我国政策发展的一个大方向，但是如何在改革过程中未雨绸缪、预先做好准备，确是出给地方政府的一道难题。(“潘多拉的盒子”，喻指希望与风险并存的事物)

网友评论

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    改革户籍制度是建设和谐社会的重要条件

   户籍制度不仅是公共管理问题，而且是个社会发展问题。城乡分割的户籍制度导致公共管理成本畸高，弊病丛生：一是妨碍了人力资源在全社会的优化配置，二是阻碍了农村城市化、现代化进程，三是导致公民待遇不公平，影响了农民向市民转变的进程，四是影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。

    由于传统城乡差别的户籍制度背后隐含着诸多福利和特权，改革面临着巨大的社会阻力，即必须支付高昂的改革成本。户籍制度改革的最大风险或阻力来自城乡二元结构导致的利益落差。短期内它可能会加剧城市居民失业率的上升，社会治安短期内可能受到影响，社会保障负担可能进一步加重。 

    打破城乡二元结构难度在户籍之外

    打破城乡二元社会结构并非改革之目的，推进城市化，以尽可能短的时间让数亿农民变为市民，共享经济发展之成果，才是社会改革的根本目的所在。若上述观点合理，那么大众传媒和社会各界就该深入思考：市场经济条件下，真正阻碍农民变市民的障碍是什么？难道仅仅是城市对乡村的歧视及背后的既有利益格局难以打破？是城市容纳农民的基础设施、教育、福利保障跟不上？城乡户籍统一后，城乡二元社会结构真就那么容易打破？

    事情远非如此简单！

   取消户口特权方能取消户口界限

    看上去，这的确是个好消息：与舆论“放开户籍限制”的正义呼声保持了一致，同时也是对那些高喊着要搞“人口准入”、要“限制低素质人口进京”者的有力回击。众所周知，我国已经加入《世界人权宣言》，其中的第十三条第一款规定：“人人在各国境内自由迁徙和居住。”农村人到城市定居，这个地方的人到那个地方生活，这都是公民的应有权利，政府没有理由拿对待外国人的标准对待自己的同胞，更没有理由让公民永远“暂住”在自己家里。

    然而在兴奋之余，我又不由得生出些许担忧来。当前情势下，取消户口界限，让各地方特别是发达城市放弃户口限制，真有那么容易吗？更重要的是，户口界限取消了，户口限制放宽了，所有公民权力都能跟着平等吗？待遇和保障能与“原住民”一模一样吗？名义上的“界限”没有了，实质上的“界限”会不会还在？

    控制“户口”不等于控制了“人口”

    取消户籍限制，天塌不下来