新华视点：一次有益的探索——甘肃立法保障公民参与立法的权益
新华网兰州１０月８日电（记者 王艳明）甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议日前审议通过了甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案，增加了公民可直接提出立法建议项目等内容，此举引起了社会各界的广泛关注。
“公民可以直接参与立法”成为一大亮点
《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》是２００１年通过的，已实施了６年，由于其中一些内容不能适应发展需求，此次有２０多条进行了修改，有不少新增的内容。
据了解，修正案第四条新增的“公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目”的内容备受关注。
甘肃政法学院法学院院长任尔昕认为：“不通过人大代表等，公民可以直接向立法机关提出立法建议项目，通过立法程序后可以直接形成地方法规，这是其他地方立法程序规则中少有的规定，开创了民主立法的新形式，是一个进步。”
此次修正案还规定，公民可接受省人民代表大会常务委员会等“委托”，对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面的重要立法事项，“起草”法规草案，并对“列入常务委员会会议议程的关系公民、法人和其他组织重要权益的法规案”，可参与“听证会”和提出“意见”；对政府规章与地方性法规相抵触的，公民可向“省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”。
这些内容表明，公民参与地方立法的权利，在整个立法过程中都得到尊重和保护，彰显了立法进步。
甘肃省人大常委会法制工作委员会调研员赵遵国说：“不但立法大门要向公众敞开，立法过程中的重要环节也让公众参与进来，这样才更有利于民主立法、科学立法。”
西北民族大学法学院副教授张朝霞认为：“向社会公开征集立法建议项目，近年来许多地方在制定立法规划和计划时，也有这方面的探索，但很少通过地方法规的形式，使其规范化和制度化。”
民意渗透有利于防止“部门利益法制化”
针对此次立法修正案，许多专家认为，它的意义不光在完善地方立法程序规则和推动立法进步方面有重要意义，而且对于遏制立法过程中的“部门利益法制化”也有积极影响。
张朝霞指出，我国９０％以上的地方法规草案都是立法机关委托政府部门起草的，在这一过程中，容易出现一些部门为保护本部门本系统利益而“卸责扩权”的现象，从而导致“部门利益法制化”。
据分析，此次甘肃省立法程序规则修正，突出了公民参与立法的过程，拓宽了公民参政议政的渠道。公民参与立法的权利得到扩大和尊重后，可以通过参与立法来充分反映民意，并对立法过程进行监督，有利于遏制部门利益的扩张，从而在立法中实现部门权力与公民权利的平衡。
甘肃省社会科学院法学所所长张谦元认为，由于法律法规内容的多元化，立法的参与者也要多元化，一些专门性强、技术层面要求高的法规草案，确实需要委托专门的部门去起草，而对于与一些与百姓关系密切，与日常生活息息相关的法规草案，其立法过程应当更多地征求公众意愿，让公众参与进来，这样制定出的法规才能兼顾和保护各方面利益。
还有的专家指出，公民直接向立法机关提出立法建议项目，还有利于节约立法成本。立法前期需要做大量的基础调研工作，部门立法的成本实际是非常高的，而公民直接向立法机关提出立法建议项目，形式简单，可以节约立法成本。
公民立法参与权有待进一步细化
２００３年甘肃省人大常务会办公厅《关于印发〈甘肃省人大常委会２００３－２００７年立法规划〉和〈甘肃省人大常委会２００３年度立法计划〉的通知》中，一项有关黄河流域甘肃段水污染治理防治条例立法建议格外引人注目，它来自兰州大学法律系一名在读研究生，是第一个纳入甘肃省五年立法规划和年度计划的立法项目。
“经过专家起草，目前这一立法项目已提交到了专门委员会审议，有望成为甘肃省第一部由公民提出立法建议项目并审议通过的地方性法规。”赵遵国说。
这一实践证明，公民确实有能力提出立法项目建议，新通过的修正案为此提供了法律保障。
为了防范公民参与立法权益流于形式，一些专家认为，还有不少方面需要进一步细化和完善。
张朝霞说，包括甘肃省在内，许多地方人大常委会在近年来编制立法规划、计划和制定地方性法规过程中，都定期通过各种形式向社会广泛征集立法建议项目，在甘肃省新通过的修正案也强调了这一“定期”性。她认为，只有把“定期”变为“不定期”，建立常规机制，才能更好地保证公民立法建议渠道的畅通。
张谦元说，此次修正案中一些关于公民参与立法的内容仍是原则性的，也有的缺乏可操作性，有必要出台具体的实施办法。如公民提出的立法建议应该规定在怎样的范围、如何做到件件有回音、对公民提出的立法建议项目一经采纳之后如何奖励等，都必须有细化的规定。
任尔昕也表示，为了避免公民参与立法流于形式，不光要通过地方立法来保护公民的这一权利，同时还要通过出台相关配套措施来保证这一参与权的实施。
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