新华网天津３月１５日电（记者孙洪磊、王平、曹健）拖着伤腿奔波近一年半的个体商户廉凤柱，最近与天津市河西区城市管理综合执法大队（下称“执法大队”）签订了一份赔偿协议，执法大队赔偿医药费、精神损失费等总计２０万元，同时廉凤柱放弃追究当事人的刑事责任。

    廉凤柱被执法人员伤害致残虽然只是个案，但“执法人员违法执法、野蛮执法”现象却不鲜见。尽管原因是多方面的，但它反映出城市管理综合执法大队存在“先天不足”的体制缺陷和执法困境。     

    城市管理上的“痼疾”

    ２００２年４月５日，在河西区环湖北道开小花店为生的廉凤柱，与前来清理占路物品的河西区执法大队天塔中队发生争执。争执中，几名执法队员围上来一起动手，要强行将廉凤柱扭送派出所。扭扯中廉听见自己腿上“咯嚓”一声响，他连声大喊：“我的腿折了!” 可执法队员还是硬把他塞进车里。去派出所的路上，有几个队员还坐在廉凤柱的身上甚至伤腿上。

    记者在天津市公安局的案卷中看到当天的询问笔录，一位叫金晓明的执法队员承认，尽管当时廉凤柱大叫，可他们还是合力把廉塞进一辆车上。案卷中载明医院诊断为廉凤柱膝关节落下伤残，生活部分不能自理。

    廉凤柱住院治疗近半年，小花店被迫关门。

    此后一年多的时间里，廉凤柱拖着残腿四处上访告状，先后找过天津市大大小小多个部门，甚至进京上访，但问题始终没有得到妥善解决。直到新华社记者接到廉凤柱申诉材料，迅速与当事双方及公安部门联系采访。在采访过程中，河西区执法大队与廉凤柱签订了上述赔偿协议。

    在调查廉凤柱事件时，马路市场、集贸市场上的众多商贩及市民表示，马路市场随意占道，脏乱差现象必须改变，但执法大队野蛮执法、违法执法也让人“深恶痛绝”。这一矛盾，已成为目前天津城市管理上的“痼疾”。

    记者采访了正在路上摆摊的退休工程师卢先生，他说：“我和老伴退休后生活不宽裕，只好把以前省吃俭用收集的相机拿出来卖。晚上来摆摊的大部分是天津人，有下岗失业的，有退休的，都是小本经营，赚点儿活命钱。”     

    对执法人员管理上的漏洞

    “城市市容问题比较复杂，管理起来难度大。由于涉及市容、园林、环卫、工商等多个部门的利益，过去多头执法、重复执法现象严重，老百姓形容‘八个大盖帽管一个草帽。’”天津市人大常委会法工委执法监督处处长李树栋说。

    上个世纪９０年代，我国在几个城市试点成立城市管理综合执法大队，把涉及到市容的７个部门的权力集中起来统一执法，目的就是解决多头执法、人浮于事的问题。李树栋说，动机是好的，可在各地执法大队或多或少都出现了一些问题：

    一是执法不到位。从表面看，执法林立的问题解决了，大盖帽的确少了，可是原有部门失去执法权和处罚权后，其管理工作难度加大。一旦有问题，尤其是执法大队无法处理的，就经常出现几个部门相互推诿，甚至出现执法空当的现象。

    二是主体不明，缺乏监督。执法大队是“由本级人民政府领导的独立的行政执法机关”，由各个区的人民政府直接领导，而没有市一级的单位，大队成立之初的领导小组现在也不存在了。天津市现有综合治理办公室、市容委和先前的领导小组三个市级单位具有管理市容的权力，执法大队究竟该归谁，目前也没有定论，缺乏制约和监督的执法大队，处于一种放任状态。

    南开大学法学系主任傅世成教授认为，执法大队除了主体定位不明确，还有两方面的具体问题：一是执法手段不规范；二是出现问题后的追究机制不完备。执法大队自身定位模糊，导致执法的职权范围不清楚，责任与手段不明确。

    傅世成说，由于当地政府的需要和支持，现实中，执法大队在执法过程中随意性很大，对老百姓野蛮执法，有些城市的综合执法大队甚至还雇了一些社会闲杂人员协勤。一旦执法队员超越法律赋予的权力，造成伤害事件，由于对当事人的追究机制不健全，老百姓有苦衷也只能靠自己的微弱力量向地方政府讨公道。

    天津市河西区执法大队政委张泽生认为，成立城市管理综合执法队伍的初衷是对的，现在的问题是体制不顺；执法大队一些队员素质的确不高，不少人受正规教育的时间短，学历和能力都较低；现在城市下岗人员比较多，管市容、清理市场要涉及很多老百姓的切身利益，工作实在难干。     

    根治“痼疾”须因势利导

    傅世成教授认为，市场管理难、马路摆摊回潮现象屡禁不止，原因很多，但很重要的一点是政府在清理的同时，没有充分考虑到给摆摊小贩一个出路，他们被清理后无法继续生活，只能重新回到马路上，跟管理者打“游击战”。

    傅世成认为，从社会效果上看，不管是卖臭豆腐还是水果，一个小摊位就能养活一家三口人，撑起一个家。这部分人自谋出路不要政府救济，起到了减轻社会压力的作用，是一种“弹性就业”，因此政府应该从各方面给予引导和扶持。

    记者了解到，目前天津各有关政府部门已经加强正规市场的建设，把小商贩统一到市场里面去。但一个无法回避的事实是，不少大型市场的入场收费过高，小贩无法接受。另外，许多市场由于受场地限制，所处地点不便，人流过少，客观上造成小贩因生意清淡而不愿意入驻。

    一些专家认为，目前的当务之急是解决城市管理执法、清理市场中存在的野蛮执法问题，政府应制定一个科学管理规则来有效引导、规范市场。既然取缔不了，管理者倒不如因势利导，既达到规范市场、保证城市卫生的目的，又能给众多小商贩以出路，减轻社会就业压力，同时也方便市民、活跃市场。（完）