新媒体的发展不仅改变了以传统媒体为主体的传播格局，同时对新闻传播管理提出了新的课题。以报纸为代表的主流新闻媒体是党的耳目喉舌，新闻媒体与意识形态、宣传导向、舆论引导之间的紧密联系使得党和政府历来对媒体治理十分重视。
尽管最近几年内，伴随文化体制改革的深入，部分媒体属性已经从事业变成企业，媒体产业的部分领域也允许民营资本、国外资本进入，但“四个不变”仍旧是媒体改革也是政府媒体管理的前提。国家对于新闻媒体以及新闻从业者的管理和约束仍旧遵循传统路径，主要诉诸行政规范，其中宣传纪律是最常见的形式。
但互联网对于中国传播格局的影响是全面性的，显性的变化在于多元传播格局的形成，传统的以政府—媒体为核心的行政管理路径愈加显示出不适应的一面。
多元传播格局中法律的缺位
互联网影响新闻传播领域首先在于促进传播主体的多元化。综观当今最有影响的网络媒体，多是市场化的具有独立法人的商业媒体，社会资本甚至国外资本都参与其中。新型的网络媒体不再如传统媒体必须具有主办单位，和政府相关管理部门之间不再具有行政隶属关系。依托互联网平台出现的自媒体，使得传播主体更趋分散和多元，公民个人、一般企业组织都可能充当传播主体。某些公民个人的微博、微信及依托互联网平台制作传播的内容的传播效力实际上已经超越了组织化传播的传统媒体，在引发社会关注甚至是推动社会舆论方面的作用不容忽视。
传统的媒体治理思路更多是依托主管、主办的隶属关系，通过政府—媒体之间的信息传导来完成对媒体的管理。多元传播主体的出现使得政府和企业传播、政府和公民传播之间的调适反而成为媒体管理的主要部分。
即便是传统媒体也面临同样的问题。文化体制改革深入推进，新闻媒体同样面临转企改制。新闻媒体变成企业之后，如果要激发文化企业的活力、推动文化产业快速发展，就必须深化媒体市场改革；如果要媒体更为有效地宣传核心价值观，就必须对舆论进行引导和规范。然而，问题或者困难在于两方面的效能实现都必须藉由同样一个新闻产品实现，这就要求政府的管理和规范必然是公开的、明确的、稳固的、能够和市场的需求形成交集的，这同样只能借助新闻传播立法来解决。
如今，信息传播尤其是舆论传播的路径也和传统媒体主导的传播格局不同，突出表现为舆论的社会性和公开化。这同样要求社会舆论管理的公开化与透明化，中止、禁止、限制信息的传播需要依法公开管理。观察当前的网络信息治理现实，“社会影响坏”“群众反响大”“不利于营造良好社会环境”等表述每每作为处罚依据出现，行政、执法的随意性与中央确立的依法治国的方略明显相悖。从法律上讲，“证据为正义之基础”，证据公开是信息公开的重点，互联网舆论管理尤其应该如此，毕竟从技术角度而言，互联网传播是可以测量的。
2014年，国务院办公厅印发的《2014年政府信息公开工作要点》中就包含“推进行政处罚信息公开”，其中“主要违法事实和处罚种类、依据、结果等”就包含在公开范围之内。特别是地方政府、基层政府的舆论治理中推进证据与依据的公开化与透明化势在必行，依法进行媒体管理是应对更复杂、更微妙传播局面的必由之路。
依托组织内部的行政关系来管理社会化的传播格局，势必日益呈现其短板。自媒体的普及使得公共传播和私人传播之间界限模糊。传统媒体的传播路径通常为一对众，追究传播过错往往更多指向传播者，信息由谁发出是关键。互联网的传播逻辑则不同。自媒体之间的转载、转发功能使得传播效果往往是集体而为，是群体传播的产物，信息的发出者很可能对于信息传播的走向或者效果并无掌控。比如在谣言治理中，转发作为谣言传播影响的依据就曾备受质疑，其原因就在于谣言从传播者发出，信息呈现的更多是被传播的状态，很难判定传播者是否主观恶意。社会化媒体连接了私人传播和公共传播，对于传播者而言，面向公共传播与面向私人的社交传播所承担的责任和义务是不能等同的，明晰这种界限是媒体治理合法、有效的前提。在互联网形成的多元传播格局中，缺乏对于传播者属性、传播规律合理合法的界定，媒体治理的过程必然会伴随着质疑，其权威性不可避免地会受到影响。
媒体治理法治化的必然要求
多元传播格局的出现带给媒体管理或者媒体治理巨大的挑战，社会现实和传播现实要求在媒体治理领域有系统的、与时俱进的制度设计。媒体治理包括互联网治理都必须落实在法治的轨道内，国家进行媒体治理多依托政策、行政规范的局面需要革新。
多元传播格局尤其是传播的社会化和个体化使得“新闻纪律”短板尽显。法律由国家制定体现国家意志，纪律则由特定组织制定体现组织意志。尽管两者皆有强制力，但适用范围明显不同。法律面向的是本国所有个人和组织，而纪律则仅针对特定组织内的特定人群。传播格局的社会化使得媒体组织属性产生了多样化，传统媒体治理依托行政结构、级别的管理难以覆盖到具有社会性的企业与个人。新闻传播格局也存有需要协调、规范的多元关系，政府与媒体之间、媒体与媒体之间、政府与公民之间乃至公民与公民之间已经存有组织规范、纪律无法覆盖、难以协调的领域。超越组织管理的窠臼，加速新闻传播领域的立法以适应现有多元传播格局，是对社会需求的回应。
大众媒体的社会化传播很大程度上带有市场化的诉求，对媒体而言，媒体治理中的政策风险或政治风险往往是难以把握的运营风险。关键原因在于媒体管理部门进行传播调控的弹性和随机性。诸多现实表明，地方政府依托政策、纪律实施的媒体治理有时甚至裹挟着局部或者个人利益。另外，互联网传播加快了传播的效率，传播的即时性与纪律管理的滞后性之间的矛盾同样难以调和。
进一步释放、激发媒体的产业化活力，必然要让新闻、信息传播的规则与规范明确、明晰、可操作。而明确性恰是成文法的基本要求，法律规则要做到具体、确定，具有现实的可操作性与可预期性。
此外，互联网的出现使得传播主体逐渐下沉，普通公民越来越多地充当传播主体，用法律的形式明确公民在公共传播中的界限，明晰传播的权利与义务，对于规范公众借助媒体平台参与政治生活、社会治理，营造良好的政治生态同样十分重要。
互联网带给传播格局的变化实际上已经波及传播的各个层面，很多问题虽争议许久但未有定论。网络传播的版权问题、网络传播中的公民隐私保护、大数据的搜集与使用，都需要在法律的层面予以界定和规范。从传统媒体为主导过渡到多元传播的格局，这是媒体现实也是社会现实。从宏观层面来看，全面推进依法治国、全面推进依法行政已经成为改革的重点和社会共识。对于媒体治理而言，依法管理是大势所趋，缺乏专门的、系统的、完善的法律法规，依法管理无从谈起。
中宣部部长刘奇葆在谈到媒体融合时指出，“推动媒体融合发展，既需要进行技术升级、平台拓展、内容创新，也需要对组织结构、传播体系和管理体制作出深刻的调整和完善”。体制创新是产业健康发展的关键。互联网对于社会生活的渗透日益强烈，媒体治理与社会治理的交集日益扩大，在这个层面上，媒体治理无法回避国家进行社会治理的基本思路，依法治理、依法执政及权力公开、权力透明都应该体现在媒体治理的立法设计中。
（滕 朋：陕西师范大学新闻与传播学院副教授）
